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臺灣1990年代以來一連串的教育改革措施 来自维基百科,自由的百科全书
台湾教育改革,简称教改,是指台湾1990年代以来一连串的教育改革措施,不论是法令、师资、课程、教学、教科书、财政等方面,均有重大的变革,堪称台湾教育史上变动最剧烈的阶段。由于教改牵涉层面相当广,因此不断为社会各界所广泛讨论。又因争议颇多,且配套不足仓促上路,实施至今各界给予不一的评价。
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以一个教育的学者观点来看,记得当民国七十九年[注 1]之际,我在上课的时候就跟学生提到:“台湾当在政治解严到某一个程度之后,大家必然会关心教育的改革。”果不其然,从民国八十年代[注 2]以后,有关教改的运动此起彼落,风起云汤,甚至于造就了这轰轰烈烈的十年教改路。——杨思伟〈回首教改十年路〉,2004年4月[1]
在《台湾省戒严令》实施后,教育部于1950年颁布实行《戡乱建国教育实施纲要》,强调三民主义与中华文化精神。戒严期间的台湾教育,从此以注重国家建设、动员社会为主。[2]期间最重大的教育变革,为1968年实施的九年义务教育。除此以外,再无其他重大改革。[1]
1987年,台湾宣布解严、政府开始回应台湾民主化运动。随着民主开放浪潮开放,社会各界纷纷提出改革诉求。[1]1992年,台湾人均GDP突破一万美元、处于迈向发达经济体的经济转型时代。当时的台湾企业就认为,台湾教育的学生缺乏创造力、且难以为企业所用。[3]与此同时,民间教改团体也陆续成立,指出当时教育制度下的诸多问题。其中以过度管理、过度强调升学主义最为明显。[3][4]自此,台湾的教育开始进入风起云涌的阶段。重要民间教改团体有振铎学会、大学教育改革促进会、教师人权促进会、人本教育文教基金会、主妇联盟环境保护基金会、中华民国教育改革协会、澄社、台湾教授协会、台湾教师联盟。[5]
1988年1月31日,第一届民间团体教育会议由人本教育文教基金会、主妇联盟等32个民间团体召开民间团体教育会议。往后几届皆针对不同的教育主题提出建言。后来这些民间团体组成“四一〇教改联盟”,并于1994年4月10日发起大游行活动,并成立四一〇教改联盟持续推动,引起社会各界广大回响。其提出的四项诉求分别为:落实小班小校、广设高中大学、推动教育现代化、制定教育基本法。此次大游行给时任政府极大压力,后来被视为台湾教改的起点,而四项诉求也成为后来教育改革的主轴。[1][3][6][7]
1994年6月,教育部召开第七次全国教育会议,主题为:“推动多元教育、提升教育品质、开创美好教育远景”。会议之各项结论,形成1995年所颁布《中华民国教育报告书》(《教育白皮书》)之蓝本。也成为日后成立教育改革审议委员会的起源。[6]
1994年7月28日行政院通过《教育改革审议委员会设置要点》。同年9月21日行政院教育改革审议委员会正式成立(简称教改会),由中央研究院院长李远哲担任主任委员会兼召集人[6]。在1994到1996年运作期间,共提出四期咨议报告书及《总咨议报告书》,作为台湾教育改革的重大依据。[8]在《总咨议报告书》中,提出教育改革之八大重点优先项目,分别为修订教育法令与检讨教育行政体制、改革中小学教育、普及幼儿教育与发展身心障碍教育、促进技职教育的多元化与精致化、改革高等教育、实施多元入学方案、推动民间兴学、建立终身学习社会。[9]1996年12月2日行政院教改会在提出《总咨议报告书》后解散,
“教育改革推动小组”在1997年1月,萧万长院长任内正式成立,由时任行政院副院长;前教改会委员刘兆玄担任召集人。1998年5月14日,行政院院会通过“教育改革行动方案”,编列五年1570亿的经费推动教育改革的重点工作,经费推动教育改革的重点工作。[6]萧万长当天裁示:“请推动小组召集人刘副院长协调教育部,融合“教育改革总咨议报告书”及教育部原先提出的“教育改革总体计划纲要”,择取其中最重要的改革项目拟具“教育改革行动方案”,作为落实教育改革工作与评估教育改革成效的依据。在本院“教改推动小组”审议过程中与各方专家学者达到充份的共识”。
2001年初,媒体报导“教育改革推动小组”将废除,时任行政院新闻局局长苏正平在2001年2月12日发布的新闻稿中表达行政院立场:“集思广益,依规定程序处理。”“报载,教育部曾两度行文本院吁请评估教育改革推动小组功能、曾部长并口头向行政院长官建议取消教育改革推动小组、及教育部从农历年前一直催促教育改革推动小组开会等情,经查均非事实。”
2002年10月19日,时任行政院院长;前教改会委员游锡堃表示,政府决定提高层级,将“教育改革推动小组”改组成“教育改革推动委员会”,由他亲自担任召集人,希能顺利推动教改,改组完成与否,却没有相关报导。
2003年7月,台大教授黄光国和政大教授周祝瑛等专家学者发表《重建教育宣言》(《教改万言书》),指责教改政策引发自愿就学方案、建构式数学、九年一贯课程、多元入学方案、教科书一纲多本、消灭明星高中、补习班盛行、教师退休潮、师资培育与流浪教师、统整教学、废除高职、广设高中大学及教授治校等13种教改乱象。[10][6]这些教授同时发起“重建教育连线”及“终结教改乱象,追求优质教育”全民连署行动。
万言书一出,有百余位学者参与连署,包括前暨大校长李家同、台师大院长吴武典、台大教授薛承泰、政论家南方朔、作家蔡诗萍等人。教育部随即针对指控一一作出回应。[11]与此同时,也出现许多针对万言书的反对意见,比如史英就发表“我们对“万言书”的疑惑”回应万言书,指责万言书前后矛盾、提不出方案。对《教改万言书》提出意见的各方,在言论交锋方面,少有交集或共识。[12][13]
2009年7月,由全国家长团体联盟、中华民国教育改革协会、人本教育基金会 等民间团体组成之“我要十二年国教联盟”发起在国中基本学力测验结束当天的“七一二我要十二年国教”游行。游行诉求为[14][15]:
公开支持十二年国教诉求的学者专家有中研院院士朱敬一[16]、台大教授黄武雄[17]、清大教授李丁赞[18]等人。尽管如此,一反过去教育改革多以学者或专门的教育议题组织为主轴,此次游行的参与团体大多是家长联盟或社区大学组织,显示出台湾教育议题的民间改革力量的扩张。[15]
在游行前一天,教育部长郑瑞城就回应了十二年国教政策,其以尚未有社会共识、政府预算不足为理由,认为十二年国教政策不能贸然实施[19][20]。
社会上对于“我要十二年国教联盟”所提出的诉求也仍有质疑,部分在于实际执行面十分复杂而困难[21];另外也有论点指出,过去教育改革的失败显示台湾民情仍应该以考试制度为主,十二年国教的齐头式平等无法改变家长的“升学至上”价值观[来源请求]。
2009年9月内阁改组后,新上任的教育部长吴清基对于十二年国教政策规划,态度上较郑瑞城积极,但仍无具体时间表。[22]
2011年元旦,马英九总统宣布2014年正式实施十二年国民基本教育。2014年8月,十二年国教全面实施。
过去台湾的师资培育制度是一元化的模式,依照《师范教育法》由各师范院校负责培养师资,师范生皆为公费,毕业后由政府分发到各中小学任教。1994年2月7日,总统公布《师资培育法》,改变过去师范生公费制度,师资培育改采“储备制”,以自费为主,且一般大学均可以申请教育学程,参与师资培育的工作,确立台湾师资培育多元化的道路,往后经过几次修正后,其重要内容主要有:设置师资培育审议委员会、规费师资培育机构、明定师资培育职前教育课程、确立半年教育实习课程、设立教师资格检定委员会等。
政策本意是要让更多大学培育师资,中小学校可从中选出较优秀老师,但在教育部缺乏有效管理的情况下,设教育学程成了不少大学“招生”的新卖点,教育学程开设浮滥,师资培育学生(简称师培生)大增,使教师甄试开始出现僧多粥少情况。近年少子化问题浮现,学校开始减班,校方以冻结教师缺额因应教师超额,或改聘代理代课教师,使师培生就业更加困难,出现大量流浪教师,呈现人力供需严重失衡的状况,也造成教育资源的浪费。[注 3]而师范院校原本可以公费吸引素质优良之学生就读,在自费生大幅增加后,各校录取分数皆不如以往。
2005年6月12日,由实习教师与流浪教师发起“拯救国教大游行”,抗议教育部师资培育政策失当,让大批具有资格的教师找不到工作,并提出“确实落实小班制度,班级人数降至每班30人”、“提高师生比,每班1.5名教师提高至2.0”、“3年内减少50%以上师资培育机构暨招生名额,教师课税可用以增加教育经费”、“修定并落实教师评鉴指标”、“教师甄试缺额应在简章发售时公布以维护考生权益”等6项诉求。
1995年8月9日,总统公布《教师法》,将教师权力制度化,基本精神为确立公教分途原则、保障教师工作权益、提升教师专业自主、增进学校校园民主,确立了教师资格取得与教师任用方式,并明定教师权利义务、规范教师解聘、停聘与不续聘之条件。《教师法》使教师的权益获得法律的保障,促进教师专业的有效提升,校园民主化,打破以往校务由校长一人主导的情况。
争议:法令中缺乏教师评鉴制度,因评鉴可能导致干扰正常教学;学校内部容易产生派系斗争,影响校园和谐气氛,加上家长权力扩充,校务往往陷入行政、教师、家长三方角力的情况。
1999年6月23日,总统公布《教育基本法》,规定人民是教育的主体,教育权由中央下放至地方,国民教育得视社会发展延长年限,保障弱势族群受教权,鼓励私人兴学,得将公立学校委托私人办理。此为台湾教育改革史上的大事,由于其效力远大于其他教育法律,可说是一切教育法规的根本大法,因此对整体教育有极为深远的影响。
1995年教育部发行之《中华民国教育报告书》中,提及“将鼓励部分规模过小,缺乏经营效率及竞争力之学校,配合整并发展需求,寻求与其他学校合并之可行性,建立多校区之大学,使资源做有效之运用。”[24]
1996年行政院教改会之《教育改革总咨议报告书》中,指出“现有公立高等教育学府,部分规模太小,以致教育资源重叠,难获应有之效益,宜考虑予以合并或扩充至适当规模,以有效运用资源,提升品质”[25],即有将部分大专院校进行整并之概念。
1999年教育部推动“地区性国立大学校院整并试办计划”作为国立大专院校整并依据,并编列十亿元的专案预算,补助整并学校发展之用,而在此政策导向和经费激励下,国立嘉义师院与国立嘉义技术学院于2000年2月1日正式合并为国立嘉义大学[26]。
2001年8月教育部公布“国立大学校院区域资源整合发展计划”,在配合地方或区域发展的需求与均衡下,透过校际合作、策略联盟或鼓励同区域或性质能够互补的国立大学校院进行合并,以达到资源整合的目的[27]。
2002年教育部宣布以3年100亿的预算规模,执行“研究型大学整合计划”,推动国内研究型大学的发展,整合的模式包括校内整合、校际整合、大学系统及整并,而此计划促成台湾联合大学系统的设立[28]。
2005年教育部公布“师范校院定位与转型发展方案”与“国立台北师范学院等六校成立转型改名教育大学筹备处”,推动国北师、新竹师院、台中师院、屏东师院、花莲师院、市立台北师院等六所师院转型教育大学,并与邻近大学整并[29]。
2011年1月26日大学法修正案通过,其中第七条载明教育部拟订大学合并计划,报行政院核定后,由大学执行[30]。教育部在2012年6月22日制定“国立大学合并推动办法”,订定合并办法,组成合并推动审议会[31]。
2013年1月23日教育部针对“单一县市超过2所国立大学且学生数低于一万人”之学校推动合并,发文给国立阳明大学、国立台北教育大学、国立台北艺术大学、国立台北护理健康大学、国立台北商业技术学院、国立台湾戏曲学院、国立新竹教育大学、国立台中教育大学、国立台湾体育运动大学、国立台南大学、国立台南艺术大学、国立中山大学、国立高雄大学、国立高雄师范大学、国立高雄第一科技大学、国立高雄海洋科技大学、国立高雄餐旅大学、国立屏东教育大学、国立屏东商业技术学院等19所符合条件之国立大专院校[32]。
简称自学方案,为多元入学管道的构想之一,为日后十二年国民教育作准备。这个政策的构想是废除高中入学考试,改以国中在校期间五育评量的成绩为依据,学生毕业后依照志愿分发至高中、高职或五专,于1990年起开始试办。其特色为:毕业生不考联考,减轻升学压力,促进国中教学正常化、作业评量方式多元化,让学生获得全人教育。
至86学年度(1997年),仅剩台北市继续试办自学方案,91学年度(2002年)国三学生毕业分发后,台北市亦正式停止试办。
教科书开放的构想是可增加“一纲多本”的特色,减少一元化的单一标准,且借由市场自由竞争,改善教科书品质,并以政府审定制度把关。1968年之前台湾的教科书为统编本和审定本并行制,之后统一由国立编译馆编辑印行[34]。
由于民间要求,加上教改会也建议开放民间编写教科书,教育部于是宣布教科书采用“审定制”,78学年(1989年)起开放的国中艺能和活动科目审定版的教科书,即是回应第六次全国教育会议建议,并公布“改进高中暨国民中小学教科用书编辑方式实施要点”,是台湾教科书重新开放的开端。国小艺能和活动科目审定本在1991年开放,立法院在1994年6月9日通过“教育部应于二年内全面开放审定本教科书,审定标准由教育部定之”,隔年教育部宣布自85学年度(1996年)起,教科书将逐年开收,高中教科书自1999年开始逐年开放。
开放之初,国立编译馆仍为中小学教科书的审查单位,故1996年时教育部命台湾省国民学校教师研习会负责国小教科书审查工作。1996年国立编译馆编辑国小国语、数学、社会、自然、生活与伦理及健康教育六个科目,与其他书商编辑的教科书一起送审。[35]。1996年立法院教育、预算委员会部分委员主张国立编译馆应退出教科书市场,2002年“统编本”正式走入历史。
教科书开放可去除单一版本教科书情形下一元化思想,并可借由市场竞争,提升统编本品质,也可以活化学生思考和增加教师专业能力发展,并开放民间出版社参与教科书市场的自由[35]。
然而,教科书政策也出现许多争议。吴武典指出政策问题有:教科书中错误百出,品质优劣不一、学校与教师评选教科书之专业能力不足、课程系统混乱、家长对教科书无所适从、参考书价上涨,家长负担大、缺乏配套措施……等。[6]2002年10月30日立法院的中央政府总预算通过附带决议文中注明:“国立编译馆应立即恢复编印国中小学教科书之业务”。同年12月25日,在台湾书店预算审查通过附带决议中提到:“教育部应停止民间业者编写九年一贯国中小学教科书业务,立即由国立编译馆统一编印,以杜绝教科书开放民间版本后,因一纲多本加重学生家长经济负担,学生学习压力等诸多乱象[35]。
2006年,台北市长参选人郝龙斌提出“一纲一本,共办基测”政见,并于当选后推动一纲一本政策;教育部则持反对意见,并于2007年4月发出解释令若推动“一纲一本”以违法论处;台北市随后提出释宪,获8县市联名。6月底台北市、台北县与基隆市首长达成共识,在97学年度(2008年)国中新生教科书采一纲一本,并在民国100年(公元2011年)共同举办基测,命题原则是“考纲又考本”。[4]
郝龙斌的一纲一本政策,并未受到当地老师的认同。2007年11月12日,中山国中的音乐老师萧晓玲按铃控告郝龙斌,但在12月13日该国中将萧老师以“教学不力”提报为不适任教师,并在2008年1月30日以“行为不检”为由直接解聘[36][37]。2008年,中华民国全国教师会调查发现学生压力不减反增。到了2010年,全国教师会发现有九成北北基师生,不认为政策有降低课业压力。[4]
2011年,台北市教师发现,北北基联测考题中,出自北北基指定课本的比例很低,使得一纲一本政策倍受质疑;时任全国教师会秘书长吴忠泰质疑一纲一本之余,还指出课本并不是学生压力的来源。[4][38]与此同时,北北基自办基测出现分发失误,引发学生家长抗议郝龙斌的教育政策。[4][38]
2012年3月,台北市政府宣布将于8月起停办一纲一本政策,未来北北基将跟随一纲多本政策。一纲多本政策自此确立。[39][37]
指高级中学同时开设普通课程及若干职业课程(依各校特性而开设),结合了高中与高职之课程,让学生适性选读,以因应学生的需要,让学生能有机会跨科(学程)依性向、兴趣,自由选修各学程课程,可跨学程(科)、跨年级选课,经试探课程后,可选修适合兴趣的课程学习。
即中学同时设立国中部以及高中部。教育部为因应高中需求的增加,因此推动六年一贯制,将数所国中改制为完全中学,并藉以推动高中职社区化。
1998年教育部提出“九年一贯课程总纲要”,提出“十项基本能力”,并以“七大学习领域”取代过去的分科学习;90学年度(2001年)正式实施,先从国小一年级开始推行,隔年延伸至二年级还有四、七年级同时推行,为台湾教育史上幅度最大的课程改革。
教育部希望以充分整合社区教育资源的方式,以建构学生适性发展的学习环境,建立具竞争力之后期中等教育机构,并鼓励学生就近入学,为十二年国民教育奠定基础。
有关高中职社区化的内容和争议,在十二年国教的推动中延续。
已于2007年10月22日修法。台湾的多元入学管道主要是参考美国的多元入学方式,以往多数人认为联考制度是台湾教育病态的根源,而多元入学方案可避免一试定终身的缺点,因此改革考试制度成为重点工作之一。其好处在于,拥有特殊才能的学生可以透过多元入学管道进合适的大学科系就读,各学校和科系也可以根据自己的需求与特色,筛选适合的学生来就读。
2011年6月20日,大考中心宣布,实施数十年的指定科目考试选择题倒扣于当年指考取消。取消倒扣的原因是期望提高整体分数,以避免“七分进大学[43]”再次发生。
为了提升国民质素,促进教育机会均等,缩小教育落差,纾缓升学压力,教育部希望将义务教育延长至十二年。台湾推动延长国民教育之议,早从1983年起即展开,先后经过10任教育部长,但因为受到许多反对声浪和财务困窘等因素影响,仍停留在纸上作业阶段。
2007年2月27日行政院长苏贞昌在立法院施政报告宣示,将从该年度开始逐步推动十二年国教,受到各界的关注。3月5日,部长杜正胜宣布各种配套方案要“再研议”,之前的发言不算数,等于一切回到原点。此外,12年国教也因为父母希望子女就读明星学校,造成明星学区房价飙涨的奇特现象。
2011年1月1日,马英九宣布启动12年国教,2011年9月入学国一生开始适用。[44]6月16日,教育部长吴清基表示,十二年国教当下,教育部希望国中教育会考与升学脱勾,但是如果各县县市升学要采计会考成绩,也不反对。因此被批评会造成“一国多治”。[45]
十二年国教等类似政策,最大的争议为明星高中的存续。支持者以人本基金会为代表,指出长久以来家长师生争相竞逐明星高中,致使国中小教育受到影响、以致出路不平等;同时也关注享有丰沛资源的明星高中,其学生培育的特权思想。[46][47]反对者则阐述菁英体制对于人才培育的必要性、同时否认明星高中师生有特权思想。[48][49]也有投书指出十二年国教会使家长更执著于明星学区,令不平等加剧。[49]
也有意见认为,十二年国教需要考虑各种家长的想法。[50]在2012年4月20日,有谈话性节目讨论十二年国教的不确定因素太多。[51]
根据12年国民基本教育政策,2014年时,台湾升高中高职考试分成免试入学及特色招生考试两种管道。台北基地区的特色招生,仿造国际学生能力评量计划(PISA)考题,只考阅读理解素养和数学素养2科。台湾其他地区的特色招生,则维持传统联考基测的科目。[52]
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