Proyecto reformista: la Ley para la Reforma Política

Adolfo Suárez formó un gobierno de jóvenes «reformistas» franquistas, en el que no incluyó a ninguna figura prominente —Fraga, Areilza y Garrigues, se negaron a participar—,^[239] pero que no carecía de experiencia política —se dijo que era un «gobierno de PNNs», en referencia a los profesores universitarios no numerarios, una «manera de descalificar a los ministros como segundones provisionales»—.^[238]^[240] El peso mayor lo tenían los «reformistas» democristianos del grupo Tácito o asimilados (Alfonso Osorio, Marcelino Oreja, Landelino Lavilla, Leopoldo Calvo Sotelo,...) seguidos de los «reformistas azules», como el propio Suárez y Rodolfo Martin Villa o Fernando Abril Martorell.^[241]^[242] Solo uno de los miembros del gabinete, el almirante Pita da Veiga, había sido ministro con Franco.^[243] En referencia a la relativa juventud del gabinete, Fraga Iribarne comentó: «Han jubilado anticipadamente a nuestra generación».^[220] Mundo Obrero, el periódico clandestino del PCE, consideró que duraría tan poco que lo llamó «gobierno de verano».^[244] Sin embargo, pronto la oposición democrática «pudo comprobar que el nombramiento de Suárez comportaba un cambio de escenario».^[245]

En su primera declaración, hecha ante las cámaras de TVE antes de la formación del gobierno, Adolfo Suárez intentó dar un imagen muy cercana a «las preocupaciones de la nación» —que «son mis preocupaciones»— y afirmó que se proponía «gobernar con el consentimiento de los gobernados».^[246] El 16 de julio el Gobierno, ya constituido, hizo pública una declaración que contenía importantes novedades de lenguaje y de objetivos e incorporaba algunas demandas de la oposición. En ella se decía que el Gobierno no representaba opciones de partido, sino que se constituía en «gestor legítimo para establecer un juego político abierto a todos» y que su meta era conseguir «que los Gobiernos del futuro sean el resultado de la libre voluntad de la mayoría de los españoles».^[243]^[247] Después de manifestar su convicción de que la soberanía residía en el pueblo, se anunció que este se expresaría libremente en unas elecciones generales que se convocarían para antes del 30 de junio del año siguiente. Se trataba de «elevar a la categoría de normal lo que a nivel de la calle es simplemente normal», dijo el presidente Suárez.^[248]^[247] Además de la concesión de la amnistía más amplia «posible», que fue el punto de la declaración que más destacó la prensa,^[249] se ofrecía una vía de diálogo con la oposición democrática, aunque siempre reservándose el gobierno la última palabra sobre la dirección del proceso. Finalmente, se anunció que la «reforma política» que se iba a emprender se sometería a referéndum.^[241] Como han destacado Molinero e Ysàs, «el nuevo Gobierno pretendía transmitir una imagen de ruptura nítida con la etapa de Arias» y «con ese objetivo también fue utilizando expresiones relacionadas con algunos puntos emblemáticos que articulaban las reivindicaciones de la oposición», como la amnistía.^[249] Según Alfonso Pinilla García, «la principal hoja de ruta de la Transición, sin detalles, estaba ya pergeñada en aquella declaración programática del 16 de julio de 1976».^[250]

Ley para la Reforma Política (1976)
Artículo 1°. 1) La democracia en la organización política del Estado español se basa en la supremacía de la Ley, expresión de la voluntad soberana del pueblo. Los derechos fundamentales de la persona son inviolables y vinculan a todos los órganos del Estado. 2) La potestad de elaborar y aprobar las leyes reside en las Cortes. El Rey sanciona y promulga las leyes.
Artículo 2°. 1) Las Cortes se componen del Congreso de los Diputados y del Senado. 2) Los diputados del Congreso serán elegidos por sufragio universal, directo y secreto de los españoles mayores de edad. 3) Los senadores serán elegidos en representación de las entidades territoriales. [...]
Artículo 3°. 1) La iniciativa de la reforma constitucional corresponderá: a) al gobierno, b) al Congreso de los Diputados. [...]
Disposiciones Transitorias. Primera. El gobierno regulará las primeras elecciones a Cortes para constituir un Congreso de 350 diputados y elegir 207 senadores a razón de cuatro por provincia y uno más por cada provincia insular, dos por Ceuta y dos por Melilla. Los senadores serán elegidos por sufragio universal. (...)
Disposición final. La presente ley tendrá rango de Ley Fundamental.

Las primeras medidas que adoptó el gobierno fueron consecuentes con el objetivo que se había marcado. Aprobó el 30 de julio una amplia amnistía —aunque en realidad era un indulto—^[251] para los «delitos y faltas de motivación política o de opinión», aunque dejaba fuera los que hubieran «puesto en peligro o lesionado la vida o la integridad de las personas», y consiguió que las Cortes aprobaran la reforma del Código Penal sobre los partidos políticos que había embarrancado el 11 de junio. El acuerdo que se alcanzó fue prohibir aquellas organizaciones políticas partidarias de «la implantación de un régimen totalitario» que estuvieran «sometidas a una disciplina internacional» (el objetivo de los procuradores era dejar fuera al Partido Comunista de España).^[150]^[252]^[253]^[252]

En cuanto a la «reforma política», del fracaso de la «reforma Arias-Fraga» el nuevo gobierno aprendió que cualquier intento de modificación de las «leyes fundamentales» franquistas debería reducirse a una sola y contundente nueva «ley fundamental» que implicara la derogación de hecho de todo lo anterior.^[254] Así pues, «el programa reformista del primer gabinete de Suárez suponía una superación de las vías basadas en la evolución de la Leyes Fundamentales del Movimiento... Partía ahora de la aceptación del principio de la soberanía nacional».^[247]

Según el historiador Javier Tusell el proyecto de ley de la reforma política fue redactado conjuntamente por el presidente de las Cortes, Torcuato Fernández Miranda, el vicepresidente del gobierno Alfonso Osorio y el ministro de Justicia Landelino Lavilla, y del mismo hubo varios borradores,^[243] aunque el primero y fundamental lo elaboró Fernández Miranda («Aquí tienes esto, que no tiene padre», le dijo a Suárez cuando le entregó su proyecto el 23 de agosto).^[255]^[256]

El proyecto final fue aprobado por el Consejo de Ministros el 10 de septiembre.^[257] Llevaba por título Ley para la Reforma Política, «para la» no «de», lo que significaba, según Julio Gil Pecharromán, «que la legitimidad de la actuación democratizadora no correspondería al vigente Parlamento franquista que lo posibilitaría al aprobar la ley, sino a otro pluralista y constituyente, elegido por sufragio universal».^[258]^[259] Su contenido era muy sencillo. Se creaban unas nuevas Cortes, formadas por dos cámaras, el Congreso de Diputados y el Senado, compuestas de 350 y 207 miembros, respectivamente, elegidas por sufragio universal, excepto los senadores designados por el rey «en número no superior a la quinta parte» de los miembros del Senado.^[258]^[260] En cuanto al Senado se había introducido una modificación significativa respecto del proyecto de Fernández Miranda, ya que este había propuesto un Senado de reminiscencias «orgánicas» en el que solo 102 de sus 250 miembros serían elegidos por sufragio universal.^[261]

Así pues, como ha destacado Javier Tusell, «lo fundamental de la Ley de Reforma Política era la convocatoria de elecciones y la configuración de un marco institucional mínimo para realizarlas».^[262] Pero al mismo tiempo quedaban abolidas implícitamente todas las instituciones establecidas en las «leyes fundamentales» que no fueran esas Cortes, es decir, todas las instituciones franquistas sin excepción —el Consejo Nacional del Movimiento y el Movimiento mismo, las Cortes establecidas en la ley de 1942, el Consejo del Reino y el Consejo de Regencia de la ley de 1967, etc.—, por lo que la ley de reforma lo que hacía en realidad era liquidar lo que pretendía reformar.^[263] En el preámbulo de la ley al basar la legitimidad en el sufragio universal se introducía una especie «autorruptura» —expresión acuñada por Javier Tusell— con las instituciones franquistas —en él se decía, por ejemplo, que «sólo cuando el pueblo haya otorgado libremente su mandato a sus representantes, podrá acometerse democráticamente y con posibilidades de estabilidad y futuro la solución de los importantes temas nacionales»—, pero finalmente sería suprimido como concesión a los sectores franquistas más reacios a la aprobación del proyecto de ley.^[264]^[265] En el articulado de esta «octava ley fundamental del franquismo», se proponía un cambio sustancial del régimen político, aunque sin cuestionar la forma de gobierno, la monarquía.^[264] «La Ley de Reforma Política no será una cortina de humo, ni una operación cosmética para que el franquismo continuara vigente bajo otros ropajes, sino un auténtico cambio, el inicio de un régimen distinto surgido de la soberanía popular», ha señalado Alfonso Pinilla García.^[266] «Cambiaba el lenguaje y los conceptos básicos: se apelaba a la soberanía del pueblo que escogería un Parlamento representativo; desparecía la retórica sobre una sui generis democracia española y el peculiar diccionario político franquista», han indicado Carme Molinero y Pere Ysàs.^[267]

Mientras se redactaba el texto del proyecto de ley varios Gobiernos extranjeros presionaron para que se llevara cabo una consulta sobre la forma de gobierno (monarquía o república). Ante ello, y con el objetivo de tratar de determinar la intención de voto de los españoles, el presidente encargó diversas encuestas, y como estas daban la victoria a la opción republicana sobre la monárquica, Adolfo Suárez decidió mencionar al rey en la ley. En una entrevista ante la periodista Victoria Prego en 1995, el presidente Suárez deslizó, tapando el micrófono, una confidencia que se mantendría censurada más de veinte años: «Hacía encuestas y perdíamos. Era Felipe (González) el que les estaba pidiendo a los otros que lo pidieran. Entonces yo metí la palabra rey y la palabra monarquía en la Ley, y así dije que había sido sometido a referéndum ya».^[268]^[269] «Con ello, obtuvo una legitimación indirecta de la monarquía ante el exterior, en particular ante los Gobiernos de Europa occidental, que tras el resultado favorable del plebiscito parecieron darse por satisfechos», indica Xosé Manoel Núñez Seixas.^[269]

El siguiente obstáculo era conseguir que las Cortes franquistas «se suicidaran» y votaran a favor de una Ley que suponía su desaparición y la del propio régimen para dar paso a la democracia. Además se deberían salvar otros muchos obstáculos: convencer a la cúpula militar de la necesidad de la reforma; desalojar de las posiciones de poder a los franquistas inmovilistas; convencer a la oposición democrática de la bondad de la misma y conseguir que participara en el proceso para legitimarlo, tanto interna como internacionalmente.^[263]

La aproximación a la oposición democrática y sus límites

El nuevo talante del gobierno y sobre todo de su presidente cambió el clima político superándose la crispación que se había vivido durante las últimas semanas del gobierno de Arias Navarro.^[243] Enseguida se produjeron los primeros contactos con los partidos de la oposición democrática —durante los meses de julio y agosto Suárez habló con los democristianos José María Gil Robles, Joaquín Ruiz Giménez y Fernando Álvarez de Miranda; los socialistas Felipe González, Joan Reventós o Raúl Morodo y con el nacionalista catalán Jordi Pujol, entre otros—^[270]^[271] e incluso, de forma discreta y a través de personas interpuestas, con Santiago Carrillo, el secretario general del PCE.^[263]^[272] También hubo contactos con los sindicatos ilegales Comisiones Obreras, Unión Sindical Obrera (USO) y UGT.^[273] Felipe González declararía más tarde refiriéndose a su encuentro con Suárez que el proyecto de este era «negociar la reforma, no la ruptura», aunque indicaba que «por lo menos se admite que esa reforma debe ser negociada».^[274]

«Pero los hechos demostraron que el presidente del Gobierno no tenía intención de negociar con la oposición de forma inmediata, lo cual no significaba que tanto él como parte de sus ministros no estuvieran pendientes de forma permanente de escudriñar cuál era el margen de maniobra de que disponían teniendo en cuenta qué posiciones», han señalado Carme Molinero y Pere Ysàs.^[274] El reconocimiento del derecho de reunión y de manifestación aún siguió concediendo una amplia discrecionalidad a las autoridades a la hora de autorizar o no una manifestación, lo que tuvo especial relevancia en el País Vasco y Navarra, pues allí eran normalmente prohibidas porque iban unidas a la petición de amnistía de los «presos vascos» y a la reclamación del autogobierno que las autoridades relacionaban inmediatamente con el terrorismo de ETA, que comenzó a atentar contra autoridades civiles —el 4 de octubre fue asesinado Juan María Araluce, presidente de la Diputación de Guipúzcoa—. En Cataluña se congregaron un millón de personas el 11 de septiembre para celebrar la diada.^[263]

Cuando se conoció el Proyecto de Ley para la Reforma Política Coordinación Democrática, el organismo unitario de la oposición, lo consideró insuficiente para alcanzar la democracia y en su lugar propuso la formación de un «Gobierno de amplio consenso democrático» y la apertura de «un proceso constituyente». En el comunicado hecho público el 16 de septiembre se propugnaba lo siguiente:^[275]

Gobierno de amplio consenso democrático, reconocimiento de los derechos políticos de nacionalidades y regiones, libertades políticas y sindicales sin exclusiones, amnistía total, aplicación de un programa económico concertado contra la inflación y el paro, y apertura de un proceso constituyente que, tras un plazo razonable de ejercicio de todas las libertades públicas, y mediante consulta popular y convocatoria de una Asamblea Constituyente, resuelva la forma de Estado, y la forma de Gobierno.

Tras varias reuniones, la primera de las cuales se celebró en Madrid el 4 de septiembre,^[276] se formó el 23 de octubre la Plataforma de Organismos Democráticos que agrupaba a Coordinación Democrática, a la Asamblea de Cataluña y a otros organismos unitarios regionales de la oposición. La nueva plataforma reiteró su disposición a negociar con el gobierno siempre que se preguntara en el referéndum sobre la convocatoria de Cortes Constituyentes, se legalizaran todos los partidos políticos, se decretara una «amnistía total», se repusieran los estatutos de autonomía aprobados durante la República, se desmantelaran las instituciones de la dictadura franquista y se formara un gobierno de «amplio consenso democrático» —abandonada ya la reivindicación del gobierno provisional—. Para alcanzar estos objetivos, la oposición mantuvo su estrategia de presión «desde abajo» que culminó con la convocatoria de la primera huelga general de la transición para el 12 de noviembre, dos días antes de que las Cortes franquistas comenzaran a debatir el proyecto de Ley para la Reforma Política. La huelga tuvo un seguimiento apreciable —cerca de un millón de trabajadores la secundaron: la mayor movilización hasta ese momento—, pero que no fue suficiente para forzar al gobierno a cambiar la estrategia que se había trazado de una reforma «de la ley a la ley».^[263]^[277]^[278]

Reunión de Suárez con la cúpula militar del 8 de septiembre

Véase también: Golpe de Estado en España de 1981

El obstáculo que más preocupaba al gobierno para sacar adelante la «reforma política» no era lo que pudiera decir la oposición democrática, sino el Ejército que se consideraba el garante último del «legado de Franco».^[279] De hecho, uno de los militares que se mostraba más crítico se encontraba dentro del propio gobierno: era el vicepresidente para Asuntos de la Defensa, el general Fernando de Santiago.^[280] Este intentó celebrar una asamblea con los altos mandos de las Fuerzas Armadas y como no lo consiguió, su oficina emitió un documento clasificado como de máximo secreto el 2 de septiembre, seis días antes de la reunión que iba a mantener el presidente Suárez con la cúpula militar. En el documento se decía que «parece conveniente no desaprovechar la ocasión para exponer el límite tolerable de la reforma política según el sentir de las Fuerzas Armadas y evitar verse en la necesidad del protagonismo político que supondría la aplicación del artículo 37 de la Ley Orgánica del Estado ["Artículo treinta y siete. Las Fuerzas Armadas de la Nación, constituidas por los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire y las Fuerzas de Orden Público, garantizan la unidad e independencia de la Patria, la integridad de sus territorios, la seguridad nacional y la defensa del orden institucional"]. [...] Parece aconsejable por tanto que algún Capitán General formule algunas preguntas que obliguen al Presidente a exponer con concreción la política a seguir por el Gobierno y que al mismo tiempo se haga saber el sentir al respecto de las Fuerzas Armadas».^[281] En el documento se sugería que se formulara la siguiente pregunta:^[282]

Existe la inquietud de que con la política de diálogo y tolerancia con la oposición se está propiciando un cambio de Régimen hacia un sistema parlamentario que pueda arrastrar a la Corona ¿qué medidas va a tomar el Gobierno para evitarlo sin recurrir al artículo 37 de la Ley Orgánica del Estado? ¿Es verdad que aunque se ha negado formalmente la entrada en España de Santiago Carrillo, se le tolera y de hecho está teniendo lugar?

El 8 de septiembre tuvo lugar la reunión prevista de Adolfo Suárez con la cúpula militar para convencer a los altos mandos de la necesidad de la reforma.^[283] En esa reunión se habló de los límites que nunca se traspasarían: no se cuestionaría ni la monarquía ni la «unidad de España»; no se exigirían responsabilidades por lo acontecido durante la Dictadura franquista; no se formaría ningún gobierno provisional que abriera un proceso constituyente; no se legalizarían los partidos «revolucionarios» —en este punto los militares incluían al Partido Comunista, su «bestia negra» desde la guerra civil—. En fin, que el proceso que conduciría a las elecciones siempre estaría bajo el control del gobierno. Una vez clarificados los límites, los recelos del Ejército quedaron aparentemente disipados y Suárez obtuvo el visto bueno para el proceso que iba a emprender.^[284]^[285]^[286]^[287]^[288]

Sin embargo, la primera crisis con los militares no tardó mucho tiempo en producirse cuando el general Fernando de Santiago, vicepresidente del gobierno, se manifestó contrario al desmantelamiento de la Organización Sindical franquista que se estaba planeando y sobre todo a los contactos que estaba manteniendo el gobierno con el sindicato clandestino Comisiones Obreras, por lo que fue cesado de su cargo —o presentó su dimisión, que le fue rápidamente aceptada—^[289] y retirado del servicio activo, siendo sustituido por el general Manuel Gutiérrez Mellado, un militar «aperturista».^[290]^[243]^[291]^[292]

De Santiago hizo circular una carta de despedida dirigida a todos los militares, con fecha de 22 de septiembre, en la que decía que «la comprensión tiene el límite de las interpretaciones equívocas que algunos pudieran atribuirle». Su dimisión fue aplaudida por la extrema derecha y el día 23 Antonio Izquierdo, director del ultraderechista El Alcázar, invitaba a los miembros de las Fuerzas Armadas a seguir el ejemplo de De Santiago. Cuatro días después el mismo diario publicaba una carta del teniente general Carlos Iniesta Cano, procurador en Cortes y exdirector de la Guardia Civil, en la que se solidarizaba con De Santiago al que expresaba su «personal admiración». Llevaba por título «Una lección de honradez y patriotismo». El Gobierno reaccionó enviándolo también a la reserva, aunque la decisión sería revocada por los tribunales.^[282]^[290]^[243]^[286]

Aprobación y refrendo de la Ley para la Reforma Política

El proyecto de Ley para la Reforma Política, acompañado del preceptivo informe (no vinculante) del Consejo Nacional del Movimiento que proponía la introducción de correcciones en un sentido «orgánico»,^[293]^[294] se comenzó a discutir en las Cortes franquistas el 14 de noviembre, dos días después de la huelga general convocada por la oposición democrática, que había estado lejos de paralizar el país.^[295]

Presentó el proyecto en nombre del Gobierno el ministro de Justicia Landelino Lavilla.^[296] El grupo parlamentario de «Alianza Popular» (del que surgiría el partido político del mismo nombre) consiguió que se introdujera un sistema proporcional «corregido» para la elección de los diputados del Congreso y que fuera la provincia la circunscripción electoral, con un número mínimo de diputados por cada una.^[297]^[298] Entre los procuradores que se opusieron destacaron Pilar Primo de Rivera, hermana del fundador de Falange Española, que utilizó como argumento la victoria franquista en la guerra civil española («Si hubiéramos perdido tendríamos que aguantarnos, pero habiendo llevado a feliz término nuestra Revolución ¿por qué vamos a perderla?», dijo),^[299] y Blas Piñar, líder de Fuerza Nueva. Este último recalcó: «El proyecto de ley no perfecciona el ordenamiento constitucional vigente sino que se halla en contradicción con los principios doctrinales básicos... [El sufragio universal], como cauce de representación y la democracia liberal no tiene en absoluto nada que ver con el ordenamiento constitucional que descansa en la Ley de Principios del Movimiento... [El proyecto] no es de verdad una reforma, es una ruptura, aunque la ruptura quiera perfilarse sin violencia y desde la legalidad... El fin que se pretende [es] la sustitución del Estado nacional por el Estado liberal. La liquidación de la obra de Franco».^[300]

Sometido a votación el proyecto de ley el 18 de noviembre, el gobierno Suárez obtuvo un éxito resonante al ser aprobado por 435 procuradores de 531, mientras solo 59 se opusieron (entre ellos siete tenientes generales y dos generales),^[301] 13 se abstuvieron y 24 no fueron a votar.^[302]^[303]^[304] Según el politólogo Ignacio Sánchez-Cuenca, la aprobación de la Ley para la Reforma Política (LRP) «fue, sin duda, el episodio más importante de la transición española a la democracia» porque dejó sin efecto el «atado y bien atado» que pretendía asegurar la continuidad del franquismo sin Franco. «La LRP significó el suicidio del régimen. Las Cortes sancionaron una Ley que hacía posible la desaparición del sistema político del franquismo».^[305] Una valoración similar es la que sostiene Alfonso Pinilla García: «Cuando el presidente de las Cortes y verdadera alma mater de la ley comunicó públicamente el resultado, un exhausto Suárez se reclinó en su asiento y cerró los ojos. Lo había conseguido, se había iniciado el cambio de régimen "de la ley a la ley", sin rupturas jurídicas, pero introduciendo un rumbo donde la transformación era cierta, profunda y no cosmética».^[306]

Para conseguir la aprobación de la ley el gobierno se empleó a fondo —«Menos acostarnos con ellos, hicimos de todo», declaró años más tarde el entonces ministro Rodolfo Martín Villa—,^[307] contando además con la colaboración inestimable del presidente de las Cortes, Fernández Miranda: la ley se tramitó por el procedimiento de urgencia lo que limitó los debates y la votación final no fue secreta; se advirtió a los procuradores que desempeñaban altos cargos en la administración de que corrían el riesgo de perderlos si no apoyaban el proyecto; se prometió a otros que podrían renovar sus escaños en las nuevas Cortes que iban a elegirse al formar parte de candidaturas que el gobierno estaba dispuesto a respaldar. Esto es lo que explicaría que las Cortes franquistas hubieran decidido «suicidarse» —hacerse el harakiri por decisión propia, como titularon algunos diarios al día siguiente de la votación—, «lo que constituye un hecho sin apenas parangón en los anales de la historia parlamentaria mundial», según Xosé Manoel Núñez Seixas.^[302]^[303]^[304] Con las miras puestas en las próximas elecciones, más de la mitad de los procuradores, 184 exactamente, ingresaron a continuación en Alianza Popular (AP).^[295]^[308] A AP, «principal eje y aglutinante de la clase política franquista partidaria de una reforma limitada», se incorporará también la neofranquista Unión Nacional Española presidida por el exministro Gonzalo Fernández de la Mora y de la que formaban parte numerosos tradicionalistas como José Luis Zamanillo, Antonio María de Oriol y el marqués de Valdeiglesias.^[309]

José Luis Rodríguez Jiménez ha señalado, por su parte, los siguientes factores que explicarían la aprobación del proyecto de reforma: «el relativo aislamiento en que para entonces se encontraba la extrema derecha»; que «los aperturistas aceptan que la operación de reforma vaya más allá de sus objetivos iniciales, tanto por la presión de la oposición, la cual acabará aceptando que la ruptura tiene que ser pactada, como porque la intransigencia de las actitudes inmovilistas ignoraba una apetencia de cambio en la sociedad española»; «la conocida docilidad de buen número de procuradores con cargos remunerados en la Administración y la circunstancia de que la reforma abría importantes perspectivas para la actuación política de numerosos procuradores en Cortes». Rodríguez Jiménez añade finalmente «que resultaba difícil que las Cortes se atrevieran a provocar y responsabilizarse de una crisis constitucional en contra del gobierno y del deseo de la Corona», y además subraya «la importancia de la presión en la calle y la habilidad personal del presidente Suárez».^[310]

Xosé Manoel Núñez Seixas ha destacado que el método más importante empleado por el gobierno para conseguir el voto favorable de los procuradores fue la persuasión. «Muchos procuradores eran altos funcionarios designados de forma discrecional, cuya permanencia en el puesto fue garantizada en el nuevo régimen político. Por otro lado, aunque la mayoría de ellos no simpatizasen con la democracia, se les convenció de que los tiempos exigía un cambio de régimen político y de que las alternativas no eran franquismo sin Franco o democracia, sino reforma controlada por el Gobierno o ruptura con revolución y caos, a la portuguesa». Además se impuso el convencimiento entre los procuradores de que «la democracia política se llevaría adelante con ellos y sin ellos», como relató el diario El País.^[311] Una valoración que es compartida por Carme Molinero y Pere Ysàs: «Les argumentaron la inevitabilidad de los cambios y lo contraproducente de su oposición, que podía comportar abrir el paso a la ruptura; igualmente les garantizaron su posición personal —muchos de ellos ocupaban cargos en las administraciones y empresas públicas— y el control del proceso por los dirigentes del régimen si la ley era aprobada».^[312]

Por su parte Ignacio Sánchez-Cuenca considera que «en realidad las votaciones estuvieron determinadas por el objetivo de los procuradores de no quedar descolgados de la posición mayoritaria en las Cortes... Su razonamiento, esquemáticamente, era este: si apoyaban la reforma pero esta no salía, quedaban como traidores al régimen; pero si se oponían a la reforma y esta se aprobaba, quedarían marginados en el nuevo sistema. Por tanto, lo mejor que podían hacer era seguir la tendencia mayoritaria».^[313] Sin embargo, Alfonso Pinilla García piensa que «el hecho de que estos recalcitrantes franquistas no fueran coordinados por un líder capaz de desarticular la maniobra envolvente de Suárez explica por qué no hubo una masiva oposición al proyecto», aunque puntualiza que «la actitud del grupo de procuradores encabezados por Manuel Fraga puso en peligro la aprobación de la ley».^[314] En su manifiesto fundacional, Alianza Popular había criticado al Gobierno por las «excesivas concesiones a actividades revanchistas, erosionantes de la paz y el orden, y disgregadoras de la integridad nacional» y había denunciado la «crisis de autoridad a todos los niveles», el «deterioro del orden público» y la «innecesaria aceptación de ideas rupturistas».^[315]

Thumb — Papeleta de voto favorable al SI utilizada en el referéndum sobre la Ley para la Reforma Política

Una vez aprobada por las Cortes, el gobierno convocó un referéndum para el día 15 de diciembre sobre la Ley para la Reforma Política. Esto planteó un dilema a la oposición democrática, pues la cuestión que se iba a someter al voto de los ciudadanos no versaría sobre la forma de Estado, monarquía o república, como habían venido defendiendo las fuerzas políticas antifranquistas desde los años 1940, lo que les inclinaba a hacer campaña a favor del NO. Pero el NO era lo que defendían los «ultras» del «búnker», que en su propaganda utilizaron el eslogan: «Franco habría votado no». Finalmente Coordinación Democrática se decantó por la abstención —«porque si votas sí, se quedan, y si votas no, no se van», según el eslogan acuñado por el PCE—,^[316] aunque la oposición moderada dejó libertad de voto a sus simpatizantes. Sin embargo, el gobierno no dio ninguna oportunidad a la oposición para que pudiera exponer su postura en los medios de comunicación que controlaba, especialmente en el de mayor influencia, la televisión —ni tampoco en la radio—, y desplegó una formidable y bien orquestada campaña a favor de la participación y del Sí.^[263]^[317]^[318]^[319] Usó lemas simples y pegadizos como la canción del grupo Vino Tinto «Habla, pueblo, habla».^[318]^[320] Además, «Suárez fue hábil al permitir que los intransigentes defensores del No tuvieran espacio en la televisión, compartiéndolo con un Manuel Fraga muy crítico con el proyecto del gobierno», lo que «situaba al presidente en el centro del tablero político: entre el "no" de los nostálgicos, el "quizá" de Fraga y la abstención por la que abogaba la oposición».^[306]^[321]

Dado el control que el Gobierno mantuvo en todo momento el resultado del referéndum fue el que cabía esperar: solo se abstuvo un 22,3 % del censo electoral —excepto en el País Vasco, donde se duplicó la media española—^[322] y el SI ganó, con el 94,2 % de los votos. El NO solo consiguió el respaldo del 2,6 % de los votantes y hubo un 3 % de votos en blanco.^[263]^[317] Para conseguir ese resultado el gobierno contó además con toda la maquinaria administrativa y política del Estado, empezando por los cincuenta gobernadores civiles.^[323] Otro factor que influyó en el resultado fue la inquietud provocada por el secuestro de Antonio María de Oriol, presidente del Consejo de Estado, perpetrado por los GRAPO cuatro días antes de celebrarse el plebiscito.^[324]^[325]^[318] Como ha señalado Núñez Seixas, el triunfo del Sí «significó, sin duda, un rotundo éxito para el Gobierno de Suárez, que derrotaba a la vez a continuistas y rupturistas»^[269] y reforzó «la posición de Suárez tanto en el seno de las instituciones como ante la opinión pública», han indicado también Molinero e Ysàs.^[326]

La «Reforma política», e implícitamente la monarquía y su gobierno, quedaban legitimados por el voto popular. Aunque denunció el «referéndum teledirigido» y el descarado partidismo de la televisión y de los medios controlados por el Gobierno, «el resultado del plebiscito supuso una ducha fría, así como un baño de dura realidad, para la oposición democrática».^[269] A partir de ese momento, ya no tenía sentido la reivindicación de la oposición de que se formara un gobierno de «amplio consenso democrático». Será el gobierno de Suárez el que asumirá la tarea que la oposición había asignado a ese gobierno: convocar elecciones generales.^[302]^[316]^[269] Asumiendo que la iniciativa política había pasado al gobierno de Suárez, Felipe González, líder del PSOE, declaró que la oposición democrática tenía que superar «la dialéctica del todo o nada» y participar en el proceso diseñado por aquel.^[327]

Para negociar con Suárez la Plataforma de Organismos Democráticos constituida el 23 de octubre, como ampliación de la Platajunta,^[328] nombró la «Comisión de los Nueve» integrada por Felipe González (PSOE), Enrique Tierno Galván (PSP), Francisco Fernández Ordóñez (socialdemócrata), Joaquín Satrústegui (liberal), Antón Cañellas (democratacristianos), Julio de Jáuregui (nacionalistas vascos), Jordi Pujol (nacionalistas catalanes) y Valentín Paz Andrade (nacionalista gallego), más Santiago Carrillo, secretario general del PCE, que llevaba meses viviendo clandestinamente en Madrid (aunque su puesto hasta la legalización del PCE en abril sería ocupado por Simón Sánchez Montero). En enero se 1977 se incorporarían las organizaciones sindicales, CC OO y UGT que se turnarían, por lo que la comisión pasó a estar integrada por diez miembros.^[329]^[330]

Le enviaron al Gobierno el programa de siete puntos aprobado por la Plataforma el 27 de noviembre (dos semanas antes de la celebración del referéndum) y que sería conocido como las «siete condiciones» de la oposición (de ellas había desaparecido la formación de un «gobierno de amplio consenso democrático»):^[331]

Reconocimiento de todos los partidos políticos y organizaciones sindicales.

Reconocimiento, protección y garantía de las libertades políticas y sindicales.

Urgente disolución del aparato político del Movimiento Nacional y efectiva neutralidad política de la Administración pública.

La verdadera amnistía que el país necesita.

Utilización equitativa de los medios de comunicación del masas propiedad del Estado y, por tanto, de la comunidad, hoy monopolizados por el Gobierno.

Negocación de las normas de procedimiento a las que se deben ajustar ambas consultas [referéndum y elecciones a Cortes]. Control democrático de la neutralidad y libertad de estas a todos los niveles.

Reconocimiento de la necesidad de institucionalizar políticamente los países y las regiones que integran el Estado español y que los órganos de control de los procesos electorales se refieran también a cada uno de sus ámbitos territoriales.

«Suárez accedió a buena arte de las condiciones planteadas por la comisión, una vez que los partidos en ella representados aceptaron jugar en el campo escogido por el Gobierno», ha indicado Núñez Seixas.^[332] Una valoración similar es la que sostiene Alfonso Pinilla García: «El gobierno acabará asumiendo estas condiciones, siempre que la oposición acepte la legitimación de la Corona por vía indirecta, es decir, sin recurrir a un referéndum expreso sobre la forma del Estado».^[333]

Una primera prueba de la apertura hacia la oposición democrática por parte del gobierno de Suárez se había producido una semana antes del referéndum. Había permitido que el PSOE, todavía no legalizado, celebrara en Madrid entre el 5 y el 8 de diciembre su XXVII Congreso, al que asistieron los principales líderes socialistas y socialdemócratas europeos (Olof Palme, Willy Brandt, François Miterrand, Pietro Nenni y Michael Foot), lo que «tuvo un impacto político extraordinario».^[333]^[334]

Crisis de la última semana de enero de 1977

Thumb — Miles de personas congregadas de manera silenciosa y pacífica ante el paso del cortejo fúnebre de los asesinados en la «Matanza de Atocha»

La última semana del mes de enero de 1977 —la «Semana Trágica» o «Semana Negra» de la transición o los «Siete días de enero»—^[335]^[336] fue el momento más delicado de la transición antes de las elecciones,^[337] ya que los franquistas del búnker se propusieron detener el proceso de cambio creando un clima de inseguridad que justificara la intervención del Ejército. La primera provocación se produjo el 23 de enero en la Gran Vía de Madrid, cuando un estudiante, Arturo Ruiz, que participaba en una manifestación proamnistía era asesinado por unos matones del grupo de extrema derecha Fuerza Nueva —el capitán general de Madrid en funciones Jaime Milans del Bosch había ordenado el día antes que se alertase a una compañía de Operaciones Especiales por si las fuerzas de orden público se veían desbordadas—^[338].^[335] Al día siguiente, 24 de enero, en la manifestación de protesta por el crimen murió una de los participantes, María Luz Nájera, a causa de un bote de humo lanzado por la policía antidisturbios,^[335]^[339] y por la noche se produjo el hecho más grave: pistoleros «ultras» irrumpieron en el despacho de unos abogados laboralistas vinculados a «comisiones obreras» y al Partido Comunista, sito en la calle de Atocha de Madrid, y pusieron contra la pared a ocho de ellos y a un conserje, disparando a continuación. Cinco miembros del bufete murieron en el acto y otros cuatro fueron gravemente heridos.^[340]^[327] Entre los asesinos había dos jóvenes vinculados a Fuerza Nueva.^[339]^[341]

Pero la Matanza de Atocha de 1977 no consiguió el objetivo de crear un clima que evocara la guerra civil sino que por el contrario levantó una ola de solidaridad con el Partido Comunista, que congregó en la calle a una multitud ordenada y silenciosa para asistir al entierro de los militantes comunistas asesinados.^[342] El Ejército, por tanto, no tuvo ningún motivo para intervenir y ni siquiera el gobierno decretó el estado de excepción, como pretendía la extrema derecha —hizo público un comunicado en el que consideraba «un ataque al Estado y a la sociedad y una provocación a las Fuerzas Armadas los atentados ocurridos estos días»—.^[343] Como ha señalado Santos Juliá, «la conquista de la legalidad por el PCE que todos, excepto ellos mismos, habían dejado para después de las elecciones, avanzó aquella tarde más que en los dos años anteriores: ese entierro destruyó la imagen del comunista como alguien excluido de la nación, un extranjero, el enemigo, que la Dictadura había construido durante años. Aquel día, la legitimidad simbólicamente alcanzada se convirtió en el más sólido soporte para conseguir la legalidad. [...] La opinión pública sufrió un vuelco espectacular: si en octubre de 1976, sólo se declaraban a favor de la legalización del PCE un 25 por 100 de los españoles, mientras otro 35 se manifestaba en contra, en abril de 1977 la proporción se había más que invertido: 55 a favor contra sólo un 12 por 100 en contra».^[344]^[345]

En plena crisis irrumpieron los GRAPO, que como la extrema derecha —pero por razones contrarias— también querían detener el proceso de transición política, y secuestraron por la mañana del mismo día de la «matanza de Atocha» al presidente del Consejo Supremo de Justicia Militar, general Emilio Villaescusa Quilis —mientras todavía mantenían secuestrado a Antonio María de Oriol, presidente del Consejo de Estado— y el 25 asesinaron a dos policías y un guardia civil. Pero tampoco en esta ocasión ni el gobierno Suárez ni el Ejército cayeron en la provocación.^[346]^[347]^[343] Sin embargo, durante el funeral por los policías asesinados, celebrado el 29 de enero, se produjeron unos graves incidentes durante los cuales fue increpado el teniente general Manuel Gutiérrez Mellado, vicepresidente del gobierno. Cuando salían los féretros del Hospital Militar Gómez Ulla un grupo de civiles y de militares comenzaron a cantar el himno de Infantería, lo que dio lugar a que Gutiérrez Mellado ordenara: «Todo el que lleve uniforme, firmes, y el que sepa y quiera que rece». Lo que fue contestado inmediatamente por el capitán de navío Camilo Menéndez (implicado más adelante en el 23-F): «Por encima de la disciplina está el honor». A continuación se produjo un forcejeo y se pudieron escuchar varios gritos en contra del gobierno y de la democracia (el capitán Menéndez solo sería sancionado por falta leve).^[348]^[343] El 11 de febrero serían liberados los dos secuestrados, Villaescusa y Oriol, en una operación de la policía dirigida por un conocido comisario franquista, Roberto Conesa.^[349]^[350] Suárez se dirigió al país por televisión y los principales diarios de Madrid (El País, ABC, Diario 16, Informaciones, Pueblo, El Alcázar y Ya) publicaron un editorial consensuado con el título «Por la unidad de todos» en el que afirmaban que «el derecho de un pueblo a decidir libremente su destino colectivo no puede ser impedido por la violencia y el crimen organizado».^[351]

La crisis de los «siete días de enero» produjo el efecto contrario de los que pretendían desestabilizar el sistema pues se aceleró el proceso de negociación entre el gobierno y la «comisión de los nueve» de la oposición y el de legalización de los partidos políticos —el 7 de febrero se aprobó un decreto-ley por el que se abría una «ventanilla» en el ministerio de la Gobernación para el registro de los partidos, que ya no requerirían la aprobación del Gobierno como sucedía con la Ley de Asociaciones de junio de 1976; el Tribunal Supremo sería el que resolvería los recursos—.^[352]^[353] El 14 de marzo se amplió la amnistía, lo que permitió la excarcelación de los condenados por actos de violencia política, excluidos los que hubieran causado víctimas mortales,^[354] y cuatro días después se publicó el decreto-ley que regularía las elecciones.^[355]^[356] Asimismo continuó el proceso de desmantelamiento de las instituciones franquistas, sin llevar a cabo ningún tipo de depuración de sus funcionarios, que pasaron a otros organismos del Estado, manteniendo la misma categoría y sueldos —«la reforma consistía en desmantelar el régimen conservando la Administración», afirma Santos Juliá—. Así, las Cortes franquistas quedaron disueltas para siempre y sucesivos decretos-leyes —treinta y siete entre enero y junio de 1977—^[357] fueron poniendo fin al Tribunal de Orden Público, al Movimiento Nacional —cuyos ficheros fueron destruidos con el fin de evitar posibles represalias en el futuro—,^[358] a la Organización Sindical Española, etc. El 1 de abril un decreto estableció la libertad sindical. En los dos meses siguientes el gobierno ratificó los pactos internacionales sobre derechos humanos y libertades civiles.^[359]^[358]^[360] También se reconoció (y reguló) el derecho de huelga y se suprimió el artículo 2 de la Ley de Prensa de 1966 que coartaba la libertad de expresión.^[361] Carme Molinero y Pere Ysàs concluyen:^[362]

De manera que puede existir poca duda de que en aquellos primeros meses de 1977 la actuación de la Comisión de los Nueve —o de los Diez contando con la representación sindical— fue decisiva para forzar la toma de medidas claramente rupturistas.

«Sábado Santo Rojo»: la legalización del Partido Comunista de España

Véase también: Golpe de Estado en España de 1981

La demostración de orden y de disciplina del PCE durante el entierro de los cuatro abogados laboralistas y un administrativo asesinados en el atentado de la calle de Atocha de Madrid en la última semana de enero,^[363] puso en evidencia que la transición política no sería auténtica si se dejaba fuera al Partido Comunista de España, el principal partido de la oposición antifranquista. También minaría la credibilidad del proceso a nivel internacional.^[364]^[365]

Todo esto obligó al gobierno a replantearse su postura de legalizar al PCE después de las elecciones —tal como se había comprometido Adolfo Suárez en la reunión mantenida con la cúpula militar el 8 de septiembre del año anterior—.^[366]^[367] Además el PCE había intentado por todos los medios «forzar la mano» al gobierno —la expresión es del vicepresidente Alfonso Osorio—^[368] para que tomara una decisión. Tras la presentación pública en Roma del Comité Central del partido, hasta entonces clandestino,^[316] su secretario general Santiago Carrillo se había paseado tranquilamente por las calles de Madrid, lo que había sido recogido por las televisiones extranjeras y emitido el 24 de noviembre, y había ofrecido una rueda de prensa rodeado de la dirección del PCE el 10 de diciembre —solo dos días después de la clausura del Congreso del PSOE—^[369] en la que había comunicado que llevaba viviendo en la capital desde principios de año y en la que había exigido la concesión del pasaporte como a cualquier ciudadano español —«la libertad es indivisible», «o existe para todos o no es libertad», dijo—^[370],^[371] hasta que el 22 de diciembre había sido detenido por la policía, junto con otros miembros del comité ejecutivo. El gobierno había acabado poniendo en libertad a Carrillo a los pocos días —aunque también había barajado la opción de expulsarlo del país—.^[363]^[372]^[373]^[374]^[375]

En cuanto Carrillo abandonó la clandestinidad la prensa de extrema derecha había lanzado una dura campaña contra él aludiendo a su presunta responsabilidad en la matanza de Paracuellos. El 3 de enero de 1977 el diario El Alcázar dedicaba sus cinco primeras páginas a publicar la lista de los «mártires de Paracuellos del Jarama» y el día 10 Alfonso Paso publicaba un artículo en el que calificaba a Carrillo de «pregonero del fascismo comunista, asesino y pies planos». En los días siguientes se publicaron más artículos bajo el título «Las matanzas de Carrillo» y sobre «La dominación roja en España». El 22 de enero Fuerza Nueva titulaba en portada «Carrillo, asesino de 1500 militares» (dos días después tenía lugar la matanza de Atocha en la que participaron dos miembros de Fuerza Nueva; todas las víctimas, cinco asesinados y cuatro heridos de gravedad, eran militantes del Partido Comunista de España).^[376]

En aquel momento el PCE no consiguió ser legalizado, pero su secretario general pudo convocar una rueda de prensa junto con los otros dos líderes eurocomunistas, el francés Georges Marchais y el italiano Enrico Berlinguer.^[377] En contra de la opinión del presidente de las Cortes Torcuato Fernández Miranda y del vicepresidente del Gobierno Alfonso Osorio,^[378] el domingo 27 de febrero Suárez se entrevistó en secreto con Santiago Carrillo en el domicilio del periodista y abogado José Mario Armero, que hasta entonces había hecho de intermediario entre el presidente y el secretario general del PCE,^[379] alcanzando un entendimiento que duraría el resto de la transición.^[363]^[345]^[380] El compromiso al que llegaron fue que el PCE frenaría la presión popular en la calle y aceptaría la monarquía y la bandera rojigualda a cambio de su próxima legalización.^[381]^[382] «"Legalización" a cambio de "legitimidad": he ahí el trueque», comenta Alfonso Pinilla García.^[383] El rey estaba a favor de la legalización. Meses antes había enviado un representante suyo a Bucarest para que se entrevistara con el dictador comunista Ceaucescu, muy amigo de Santiago Carrillo, y sondeara un posible acuerdo.^[384]

El gobierno remitió la solicitud de legalización del PCE al Tribunal Supremo para que este dictaminara si según los estatutos que había presentado el 11 de febrero se trataba de un grupo político «totalitario» —lo que haría imposible su inscripción en el registro de partidos—, pero el alto tribunal se inhibió el 30 de marzo y le devolvió el expediente al gobierno para que este decidiera. En aquel momento las encuestas de opinión arrojaban un resultado favorable a la legalización (un 45 % a favor frente a solo un 17 % en contra).^[363]^[381]^[378]

Por fin, el 9 de abril, tras recibir un informe favorable por parte de la Junta de Fiscales y aprovechando que medio país estaba de vacaciones de Semana Santa, el presidente Suárez tomó la decisión más arriesgada de toda la transición: legalizar al PCE.^[335]^[363]^[385] «La clave de la credibilidad interna y externa del proceso político [de la transición] era el reconocimiento del PCE», escribiría años después Adolfo Suárez.^[378]

Ese 9 de abril, Sábado Santo, los comunistas salieron a la calle con sus banderas rojas para celebrar que después de treinta y ocho años volvían a ser un partido legal en España. Las reacciones negativas se produjeron inmediatamente.^[386] Manuel Fraga, líder de Alianza Popular, calificó la decisión de Suárez como «un verdadero golpe de Estado, que ha transformado la reforma en ruptura y que ha quebrado a la vez la legalidad y la legitimidad».^[387] FE de las JONS habló de «fraude histórico, político y jurídico... [que] pone en gravísimo peligro la convivencia nacional y la paz entre los españoles». El ultraderechista Juan García Carrés (implicado más tarde en el 23-F) manifestó: «Se ha traicionado a España y a todos aquellos que murieron en nuestra cruzada». La revista Fuerza Nueva publicó que la proliferación de «banderas soviéticas por las calles» era una premonición de guerra civil.^[388]

La reacción más grave fue la de las Fuerzas Armadas. El ministro de Marina, almirante Gabriel Pita da Veiga, dimitió y el gobierno tuvo que recurrir a Pascual Pery Junquera, un almirante de la reserva, para cubrir su puesto, ya que ninguno en activo quiso sustituirle. El Consejo Superior del Ejército de Tierra, que se reunió con carácter de urgencia el martes 12, expresó su acatamiento disciplinario ante «el hecho consumado» «en consideración a los intereses nacionales de orden superior», aunque no se abstuvo de expresar su repulsa a la medida. Altos mandos militares manifestaron su opinión de que Suárez les había «mentido» en la reunión que habían tenido con él el 8 de septiembre y que les había «traicionado».^[346]^[388]^[389]^[390]

El ministro del Ejército, teniente general Félix Álvarez-Arenas Pacheco (que no presidió la reunión del Consejo Superior del Ejército, sino que lo hizo en su lugar el Jefe del Estado Mayor, el teniente general José Miguel Vega Rodríguez, que fue quien se entrevistó con Suárez), declaró que se le había mantenido «sin información y marginado» y envió una nota a todos los oficiales y suboficiales del Ejército en la que se hacía eco de la «profunda y unánime repulsa» del Ejército por la legalización del PCE. Ese mismo jueves, 14 de abril, el Gabinete de Prensa del Ministerio del Ejército hacía pública una nota en la que se daba cuenta de los acuerdos tomados en la reunión del Consejo Superior del Ejército. En ella se decía que «la legalización del PC ha producido una repulsa general en todos las unidades el Ejército. No obstante, en consideración a intereses nacionales de orden superior, admite disciplinadamente el hecho consumado». Y a continuación se decía: «El Consejo estima debe informarse al Gobierno de que el Ejército, unánimemente unido, considera obligación indeclinable defender la unidad de la Patria, su Bandera, la integridad de las instituciones monárquicas y el buen nombre de las Fuerzas Armadas».^[391] Al día siguiente, viernes 15 de abril, todos los periódicos publicaban la nota, pero el diario ultraderechista El Alcázar la publicaba en primera página con el titular «La declaración del Consejo Superior del Ejército. Advertencia al Gobierno» y añadiendo dos párrafos, que constituían, según el diario, la «versión oficiosa» de lo acordado por el Consejo Superior del Ejército. Los dos párrafos añadidos decían lo siguiente:^[392]

El Ejército manifiesta su disgusto ante el deterioro de la figura del Rey por culpa del gobierno. Considera inadmisible que por un error administrativo no se informe al ministro del Ejército con tiempo suficiente una decisión trascendental del gobierno del que forma parte.
Y, por último, el Ejército está dispuesto a resolver los problemas por otros medios si fuera necesario.

Al día siguiente, sábado 16 de abril, la nota publicada por El Alcázar era desautorizada por el ministerio del Ejército (y el propio ministro rectificaba la nota interna con un nuevo contenido conciliador). Cuatro días después eran destituidos los dos militares adscritos a la Sección Militar y Técnica del ministerio responsables de haber difundido la «versión oficiosa», el general de brigada Manuel Álvarez y el teniente coronel Federico Quintero. Además, el diario El Alcázar fue obligado a rectificar su información por orden del Ministerio de Información y Turismo.^[392] En un documento confidencial elaborado por los servicios de información del Ejército sobre los «estados de opinión» de las unidades militares de la I Región Militar se decía que existía «una total indignación ante la sensación de haber sido engañados» por el presidente del Gobierno.^[393] Ese mismo sábado 16 de abril los periódicos de Madrid, excepto ABC y El Alcázar publicaron un editorial conjunto de apoyo a la legalización titulado «No frustrar una esperanza».^[394]

Thumb — Militante comunista en la Fiesta del PCE de 1978

Así pues, la legalización del PCE se convirtió en un «punto neurálgico de la transición», como lo ha llamado Santos Juliá, porque «fue la primera decisión política de importancia tomada en España desde la guerra civil sin contar con la aprobación del ejército y contra su parecer mayoritario».^[346] Como un «hito de la Transición», lo ha calificado Afonso Pinilla García.^[395] «Un auténtico acto de ruptura política y simbólica con el franquismo», según Carme Molinero y Pere Ysàs.^[396]

El Partido Comunista como contrapartida, en lo que se empleó a fondo Santiago Carrillo, tuvo que aceptar la monarquía como forma de gobierno y la bandera rojigualda,^[397] y las banderas republicanas desaparecieron de sus mítines.^[398]^[399] El 14 de abril Adolfo Suárez, que durante la madrugada no había conseguido convencer a la cúpula del Ejército de la necesidad de legalizar al PCE, lo que abría la posibilidad de un golpe militar, le había pedido a Santiago Carrillo a través de José Mario Armero que hiciera «una declaración en la que garantice la unidad de España, el respeto a la Corona y su bandera y el rechazo al uso de la violencia». Así lo hizo al día siguiente Carrillo durante una rueda de prensa que convocó con dos grandes banderas a su espalda, la roja del PCE y la rojigualda de la monarquía. Tras recibir la comunicación de Suárez Carrillo le había dicho al Comité Central del PCE, congregado esos días: «Nos encontramos en la reunión más difícil que hayamos tenido hasta hoy antes de la guerra. En estas horas puede decidirse si se va a la democracia o se entra en una involución gravísima... No dramatizo, digo en este minuto lo que hay».^[400]^[401]

El 13 de mayo aterrizaba en Madrid el avión procedente de Moscú que llevaba a bordo a Dolores Ibárruri, la Pasionaria, que volvía a España después de un exilio de 38 años.^[402] Desde la capital soviética Pasionaria había manifestado que regresaba «sin odios ni rencores que limitarían la grandeza de estas horas decisivas para el presente y el futuro de la democracia en nuestro país».^[399]

Disolución del Movimiento y legalización de los sindicatos obreros. Cesión de los derechos dinásticos por don Juan de Borbón. Dimisión de Fernández Miranda. Semana proamnistía en el País Vasco

El 8 de abril de madrugada, un día antes de la legalización del PCE, se había procedido a retirar el enorme yugo y flechas, emblema de la Falange, de la fachada del edificio de la Secretaría General del Movimiento, sito en el número 44 de la madrileña calle de Alcalá. Esto se hacía en cumplimiento del decreto del 1 de abril, por el que el gobierno había puesto fin al Movimiento Nacional, el partido único de la dictadura franquista. Sus organismos políticos, incluido el cargo de ministro-secretario general del Movimiento, fueron suprimidos y los de carácter social o asistencial incorporados a la Administración del Estado (y sus burócratas convertidos en funcionarios).^[403]

A finales de ese mismo mes de abril, el 28, fueron legalizados los sindicatos obreros^[404], incluido Comisiones Obreras con fuertes vinculaciones con el Partido Comunista de España,^[405] y la franquista Organización Sindical Española (OSE) fue reconvertida en la Administración Institucional de Servicios Socioprofesionales (AISS) que no desapareció hasta 1986.^[406] El patrimonio de la OSE como el del Movimiento Nacional, pasó al Estado, incluidos sus medios de comunicación: 39 diarios, 40 emisoras de radio, 10 revistas y una agencia de prensa (Pyresa).^[407] Todos ellos constituyeron el organismo Medios de Comunicación Social del Estado (el 22 de abril el diario Arriba salía a la calle sin el yugo y las flechas).^[309] Meses antes había sido suprimido el franquista Tribunal de Orden Público «sustituido por una Audiencia Nacional para juzgar delitos de terrorismo y otros de ámbito estatal».^[408]

El 14 de mayo, al día siguiente de la llegada a Madrid de la Pasionaria, en un modesto y emotivo acto celebrado en el Palacio de la Zarzuela don Juan de Borbón cedía sus derechos a la Corona española a su hijo, el rey Juan Carlos I. «El rey tiene que serlo para todos los españoles. La monarquía ha de ser un Estado de Derecho, en el que gobernantes y gobernados han de estar sometidos a las leyes dictadas por los organismos legislativos constituidos por una auténtica representación popular», le dice don Juan al rey.^[407]^[409] «En virtud de la renuncia de don Juan, la legitimidad dinástica se depositaba en Juan Carlos», comenta Alfonso Pinilla García.^[410]

A finales de ese mes de mayo Torcuato Fernández Miranda, «artífice importante de la transición como presidente de las Cortes», presentaba la dimisión de su cargo, lo que «pareció indicar el comienzo de una nueva etapa política».^[411] Según Alfonso Pinilla García, su dimisión se debió a que su misión ya se había cumplido —«su papel al frente de una nave —la Reforma Política— que pilotó Suárez e impulsó el rey, pero una nave cuya ruta estaba trazada en la carta de navegación que Torcuato pergeñara durante aquél fin de semana en Navacerrada»— y a su desacuerdo con la legalización del PCE, que consideraba demasiado prematura.^[412]

El País Vasco se mantuvo, a lo largo de todo este periodo, en plena ebullición política. La ampliación de la amnistía aprobada por el gobierno el 11 de marzo, que había permitido la salida de la cárcel de presos de ETA,^[413] no había satisfecho la reivindicación de la «amnistía total», por la que conflictividad continuó, en especial durante la semana proamnistía del 8 al 15 de mayo en la que murieron siete personas por la represión.^[414] Sin embargo, el 20 de mayo ETA político-militar anunciaba una tregua en la «lucha armada».^[413]

Elecciones del 15 de junio de 1977: la culminación de la «ruptura pactada»

El 18 de marzo de 1977 el gobierno promulgó el decreto-ley que regulaba las elecciones que se iban a celebrar en junio. Para el Congreso de los Diputados establecía un sistema electoral de representación proporcional corregido —por la aplicación del sistema D'Hont y, sobre todo, por la fijación de un mínimo de dos diputados por provincia, lo que favorecía a «las provincias menos pobladas del interior español, previsiblemente más conservadoras, una considerable prima de representación», en detrimento de las zonas urbanas e industriales más pobladas—^[415]^[355]^[356] y listas cerradas y bloqueadas; para el Senado un sistema electoral mayoritario y de listas abiertas, en el que 41 escaños, de los 207, no eran elegibles sino que serían designados directamente por el rey.^[407] Dos meses después habían solicitado su inscripción en el registro 111 partidos, de los que fueron legalizados 78. La prensa empezó a hablar de «sopa de siglas».^[355]

Por la izquierda, el panorama estaba dominado por los dos partidos históricos, el PSOE y el PCE. El primero, mucho menos implantado que el PCE, había podido realizar su XXVII Congreso dentro de España en diciembre de 1976 después de cuarenta años, gracias a la tolerancia del gobierno pues aún no había sido legalizado. El PSOE se reafirmó en ese Congreso como un partido socialista marxista y republicano, aunque el programa inmediato que propugnaba era moderado —poner en marcha una serie de reformas sociales y económicas que permitieran alcanzar los niveles de bienestar y de protección social que gozaban los europeos del norte de Europa, gracias a los años de gobiernos socialdemócratas—.^[377]^[416] En el Congreso, celebrado bajo el lema Socialismo es libertad y al que habían asistido asistieron importantes líderes socialistas europeos, se había ratificado el liderazgo del «grupo sevillano» encabezado por Felipe González y Alfonso Guerra.^[244]

Pero disputándoles el «espacio socialista» al PSOE se encontraba el Partido Socialista Popular del profesor Enrique Tierno Galván además de otros partidos socialistas de ámbito «regional» —entre los que destacaba el Moviment Socialista de Catalunya— que formaban la Federación de Partidos Socialistas (FPS), que al final optarían por presentar candidaturas conjuntas de Unidad Socialista PSP-FPS, en lugar de integrarse en el PSOE, que se negó a formar coalición con ellos.^[417]^[418]

Por su parte el PCE, el partido antifranquista hegemónico, había abandonado el marxismo-leninismo y su dependencia del Partido Comunista de la Unión Soviética, y ahora defendía el llamado eurocomunismo, una vía democrática para alcanzar el socialismo —idea que compartía con los partidos comunistas italiano y francés—, aunque sin abandonar del todo el modelo leninista de la Revolución de octubre de 1917. Junto al PCE y disputándole el «espacio comunista» existía un numeroso grupo de pequeñas organizaciones y partidos de extrema izquierda que no fueron legalizados y que por tanto no pudieron presentarse a las elecciones bajo sus propias siglas —Movimiento Comunista, PCE (marxista-leninista), Partido del Trabajo de España, Liga Comunista Revolucionaria, Organización Revolucionaria de Trabajadores, Organización Comunista de España (Bandera Roja), etc.—.^[417]^[419] Por otra parte, los partidos republicanos, con una escasa implantación, tampoco fueron legalizados y asimismo tuvieron que presentarse a las elecciones camuflados —como fue el caso de la histórica Esquerra Republicana de Cataluña—.^[420] Tampoco los carlistas pudieron presentarse con sus propias siglas.^[421]

En la derecha la situación era más confusa que en la izquierda. En la extrema derecha el «búnker» franquista aparecía muy fragmentado entre diversos grupos falangistas y Fuerza Nueva, que se presentó a las elecciones bajo la candidatura Alianza Nacional 18 de Julio. Entre los «reformistas» franquistas, Manuel Fraga Iribarne lideró al sector que pensaba que la reforma de Suárez estaba yendo demasiado lejos. Así nació, en octubre de 1976, una coalición llamada Alianza Popular integrada por siete exministros franquistas (aunque uno de ellos solo había sido subsecretario), apodados por un sector de la prensa como los «siete magníficos»: Manuel Fraga (Reforma Democrática), Laureano López Rodó (Acción Regional), Federico Silva Muñoz (Acción Democrática Española), Cruz Martínez Esteruelas (Unión del Pueblo Español), Gonzalo Fernández de la Mora (Unión Nacional Española), Licinio de la Fuente (Democracia Social) y Enrique Thomas de Carranza (Unión Social Popular).^[422]^[423]^[424] La pretensión de Fraga fue, según Javier Tusell, «vertebrar el franquismo sociológico».^[423]^[425] En las listas electorales que presentó en junio aparecían 183 procuradores de las Cortes franquistas, además del expresidente Carlos Arias Navarro, candidato al Senado por la provincia de Madrid, que no resultaría elegido.^[424]

Por su parte, los «reformistas» franquistas que apoyaban la reforma de Suárez fundaron en noviembre de 1976 un partido que llamaron Partido Popular —tomando el nombre de los partidos democristianos europeos—. El partido encabezado por Pío Cabanillas y José María de Areilza defendía la opción centrista «con el propósito de evitar la politización de la vida española en dos bloques antagónicos», según se decía en su manifiesto fundacional.^[308] De este partido surgió la idea de formar una gran coalición que acogiera también a los partidos de la oposición «moderada» —liberales de Ignacio Camuñas y Joaquín Garrigues Walker; democristianos de Fernando Álvarez de Miranda; socialdemócratas de Francisco Fernández Ordóñez—. Así fue como nació la coalición de 15 partidos que finalmente se llamó Unión de Centro Democrático (UCD), a cuyo frente se puso el propio Adolfo Suárez acompañado de los principales ministros de su gobierno —«los hombres del presidente»—, desplazando a los fundadores del Partido Popular —José María de Areilza fue obligado a abandonarlo—.^[426] La decisión de Suárez de presentarse a las elecciones, hecha pública el 3 de mayo, fue bastante polémica, «porque muchos consideran que su privilegiada posición como presidente del Ejecutivo puede ser aprovechada en su carrera electoral como candidato».^[427] Contaba además con el aval de Estados Unidos —y así se lo hizo saber el presidente Jimmy Carter a Suárez durante su visita a Washington D. C. en abril— que prefería «un cambio gradual en España, un tránsito a la democracia que no se escorara demasiado a la izquierda y que no pasara por las "alteraciones revolucionarias" experimentadas en Portugal».^[428] Y el del Parlamento Europeo que el 22 de abril de 1977 había aprobado una resolución reconociendo que Suárez había cumplido las promesas democratizadoras que había hecho nada más acceder a la presidencia del Gobierno.^[429]

Los únicos partidos de la oposición democrática «moderada» que no se integraron en la «operación de UCD» fueron los democristianos de Izquierda Democrática de Joaquín Ruiz Giménez y de Federación Popular Democrática de José María Gil Robles, aliados con dos partidos democristianos «regionales» (Unió Democrática de Catalunya y Unió Democràtica del País Valencià), que formaron el Equipo Demócrata Cristiano del Estado Español. Tampoco se integraron en UCD los nacionalistas vascos del PNV ni los nacionalistas catalanes de la Convergència Democràtica de Catalunya, liderada por Jordi Pujol.^[430]

Thumb — Personas se agolpan ante un colegio electoral en Toledo el 15 de junio de 1977. Ese día se celebraron las primeras elecciones libres desde febrero de 1936. Con una participación del 78,83 %, la Unión de Centro Democrático de Adolfo Suárez logró mayoría simple en las Cortes para la legislatura constituyente, que concluyó tras la promulgación de la Constitución de 1978

Las elecciones se celebraron el 15 de junio de 1977 sin que se produjera ningún incidente y con una participación muy alta, cercana al 80 % del censo —la campaña electoral había sido muy intensa, «con más de veinte mil mítines y eventos públicos»—.^[431] La victoria fue para UCD, pero no consiguió alcanzar la mayoría absoluta en el Congreso de Diputados tal como esperaban Adolfo Suárez y algunos de sus consejeros —obtuvo el 34 % de los votos y 165 escaños; a once de la mayoría absoluta, situada en 176—.^[432]^[433] Que UCD fuera la candidatura más votada se relacionó entonces con que la coalición había conseguido capitalizar la gran popularidad del presidente Suárez y las enormes ventajas que le concedió el único canal de televisión que entonces existía en España (TVE), así como los generosos créditos que le concedieron los bancos para financiar la campaña electoral.^[426] También pudieron influir las prácticas clientelares, teniendo en cuenta que las elecciones se celebraron con las corporaciones municipales ocupadas por los alcaldes y concejales franquistas, pero el punto clave, según Xosé Manuel Núñez Seixas, fue que en las encuestas «la mayoría de los ciudadanos se situaba de modo aproximado en el centro sociológico, no sólo en las zonas rurales y semiurbanas, sino también e la mayoría de las áreas urbanas».^[434]

El segundo triunfador de las elecciones fue el PSOE que se convirtió en el partido hegemónico de la izquierda —al conseguir el 29,3 % de los votos y 118 diputados— desbancando por amplio margen al PCE —que obtuvo el 9,3 % de los votos y se quedó en 20 diputados—, a pesar de que era el partido que había soportado el peso mayor en la lucha antifranquista —también quedó desbancado el PSP de Tierno Galván que solo obtuvo seis diputados y el 4 % de los votos—. El triunfo del PSOE, según Núñez Seixas, se debió a «un sorprendente retorno de la memoria histórica: en zonas como el País Valenciano, parte de La Mancha, Aragón, Murcia, Baleares o Almería, donde apenas contaba con militancia... el PSOE emergía con fuerza y parecía reproducir en parte su geografía electoral de la Segunda República», pero sobre todo al «liderazgo de González, joven y carismático, [que] poseía dos virtudes adicionales: era capaz de seducir a muchos potenciales votantes de otras opciones de izquierda y no asustaba a votantes moderados. González encarnaba el futuro, mientras que Carrillo o la Pasionaria representaban, a ojos de muchos españoles, el pasado en blanco y negro y alguno de sus fantasmas. En ese sentido, se parecía a Suárez».^[435]

Junto con el PCE, el otro gran derrotado de las elecciones fue la Alianza Popular de Fraga que solo obtuvo el 8,3 % de los votos y 16 diputados —13 de los cuales habían sido ministros con Franco—,^[436] aunque el descalabro mayor lo padeció la democracia cristiana de Ruiz Giménez y Gil Robles que no obtuvo ningún diputado.^[437]^[438] Una de las razones del fracaso de la democracia cristiana fue que la jerarquía de la Iglesia católica no la apoyó; otra fue que su programa no conectó con su electorado potencial.^[416] Por otro lado, ni la extrema derecha —que solo obtuvo en conjunto 192 000 votos—^[439] ni la extrema izquierda consiguieron representación parlamentaria.^[415]^[440]

Como ha señalado Xosé Manoel Núñez Seixas, «con algunos matices territoriales, en particular en el País Vasco, el mensaje de los votantes parecía diáfano. Era un importante apoyo a la reforma pactada... Y suponía una derrota sin paliativos tanto de la ruptura revolucionaria como del inmovilismo franquista, pero también de los partidarios de la "reforma perfectiva" del régimen anterior».^[441]

Tras las elecciones se dibujó un sistema de partidos de «bipartidismo imperfecto»,^[442]^[443] en el que dos grandes partidos o coaliciones (UCD y PSOE), que se situaban hacia el «centro» político, habían recogido el 63 % de los votos y se repartían más del 80 % de los escaños (283 de 350), y otros dos partidos o coaliciones se situaban, con muchos menos apoyos, en los extremos —AP en la derecha, PCE en la izquierda—. La excepción al «bipartidismo imperfecto» la constituyeron el País Vasco, donde el PNV consiguió 8 escaños (el 2,2 % de los diputados, y el 1,6 % de los votos totales), y Cataluña, donde el Pacte Democràtic per Catalunya encabezado Jordi Pujol obtuvo 11 (3,1 % de los escaños; y el 2,81 % de los votos).^[437]^[444]^[445]

Con la celebración de las elecciones culminó el proceso de transición como «ruptura pactada». Así lo ha analizado el historiador Santos Juliá:^[446]

La ruptura, que siempre se había entendido como vía pacífica a la democracia con el momento clave de una huelga general, comenzó a entenderse como vía negociada: ruptura dejó por completo de referirse al agente que debía conducir el proceso para designar únicamente su fin, una constitución. Sería, como la había bautizado Carrillo y la saludaron todos los demás, una ruptura pactada. [...] El proyecto de ruptura, tal como fue formulado en declaraciones conjuntas por los diferentes organismos de la oposición, fue en definitiva el que acabó realizándose excepto en un punto: no fue la oposición democrática la que dirigió el proceso a la democracia. Pero, señalada esta obviedad, no tiene mucho sentido lucubrar sobre qué tipo de democracia habría sido posible si el proyecto de ruptura hubiera sido conducido por la oposición. Se ha argumentado que al renunciar a dirigir el proceso y sumarse en definitiva al proyecto del Gobierno, la oposición abandonó en el camino la voluntad de instaurar un modelo de democracia diferente a la realmente existente. Pero a la hora de definir en qué consistiría este modelo inédito de democracia, nadie es, ni puede ser, muy específico: se lamenta que la democracia resultante no sea muy participativa, que los partidos hayan desarrollado tendencias oligárquicas, que la sociedad no esté muy movilizada, que la calidad de la democracia sea baja, que no sea, en definitiva, una democracia ciudadana. Pero todo esto se podría decir, en un grado u otro, de cualquier democracia de nuestro tiempo sin que pueda establecerse un vínculo entre los orígenes y el funcionamiento...

Un símbolo de que las elecciones «clausuraban el franquismo y, también apagaban los rescoldos de una Guerra Civil que dividió durante años a los españoles» fue que el 21 de junio, sólo seis días después de su celebración, José Maldonado presidente del Gobierno de la Segunda República española en el exilio disolvió esa institución.^[447]