Единая сельскохозяйственная политика Европейского союза

Единая сельскохозяйственная политика Европейского союза (англ. Common Agricultural Policy) — система сельскохозяйственного субсидирования и сельскохозяйственных программ Европейского союза.

Единая сельскохозяйственная политика (ЕСХП) включает как прямые выплаты в виде субсидий за поля и землю, которая может быть культивирована, с помощью механизма поддержания цен, включая гарантии минимальных цен, импортных тарифов, так и квоты на импорт определённых товаров в Европейский союз.

Целью ЕСХП является обеспечение фермеров приемлемым уровнем жизни, потребителей качественной продукцией по справедливым ценам и сохранение сельхозяйственного наследия. Тем не менее, существенная критика ЕСХП имеет место.

До 1992 года затраты на сельское хозяйство представляли собой 49 % бюджета ЕС. К 2013 году доля финансирования ЕСХП должна составить 32 %. Напротив, доля затрат на Региональную политику в 1988 году составила 17 % бюджета ЕС, и планируется её увеличение до 36 % в 2013 году.

В 2006 году на неё было выделено 46,7 % бюджета ЕС, 49,8 млрд евро (в 2005 году — 48,5 млрд евро ).

Общие сведения

ЕСХП часто трактуется как результат политического компромисса между Францией и Германией: немецкая промышленность получает доступ на рынки Франции. В свою очередь, Германия будет помогать платить французским фермерам.

Германия остается до сих пор самым большим плательщиком в бюджет ЕС. Тем не менее, Франция тоже является донором бюджета, а такие сельскохозяйственные страны как Испания, Греция и Португалия являются крупнейшими реципиентами.

Традиционные правила применяются и к вновь вступившим странам, что ограничивает субсидии, которые они получают.

Первоначальные цели были зафиксированы статьей 39 Римского договора:

1. Увеличение производительности путём стимулирования прогресса и оптимизирования использования факторов производства, главным образом, труда.
2. Гарантия справедливых стандартов жизни сельского населения
3. Стабилизация рынков
4. Безопасность поставок
5. Обеспечение потребителей продуктами питания по приемлемым ценам

ЕСХП осознала необходимость учитывать социальную структуру сельского хозяйства и как структурные, так и природные различия между разными сельскохозяйственными регионами.

Существует набор механизмов ЕСХП:

• Обложение налогами импорта

Применяется к определённым товарам, импортируемым в ЕС. Налоги устанавливаются на уровне, необходимом для повышения цены на импортируемые товары до целевого уровня ЕС. Целевая цена устанавливается как максимальная желаемая цена на эти товары внутри ЕС.

• Квоты на импорт

Используются как средство ограничения количества продуктов, импортируемых в ЕС. Некоторые страны-члены имеют договорные квоты, которые позволяют им продавать определённые товары внутри ЕС без тарифов. Это главным образом применимо к тем странам, у которых была торговая связь с этой страной членом.

• Внутренние интервенционные цены

Если внутренняя рыночная цена опускается ниже интервенционного уровня, ЕС скупает товары для поднятия цены до интервенционного уровня. Интервенционные цены устанавливаются ниже, чем целевые цены.

• Прямые субсидии для фермеров

Исторически эта мера задумывалась как поощрение фермеров выбирать те культуры, которые субсидируются и сохранять предложение на эти товары. Субсидии главным образом выплачивались на землю, на которой выращивалась определённая культура, а не на общее количество произведенной продукции. Реформа 2005 года разработала специальные субсидии в пользу фиксированных выплат, рассчитываемых только по площади культивируемой земли. Целью являлось также введение экологически чистых методов ведения сельского хозяйства. Реформа нацелена на обеспечение больших свобод для фермеров в выборе той культуры, на которую больший спрос и уменьшение экономических стимулов перепроизводства.

• Квоты на производство и выплаты за неиспользование земель

Были введены как попытка предотвратить перепроизводство некоторых видов продуктов (таких как молоко, зерновые и вино), что привлекало субсидии по ценам, превышающим рыночные. Необходимость хранить и размещать излишки производства явилось расточительством ресурсов и привело к падению репутации ЕСХП. Вторичный рынок эволюционировал, особенно по продаже квот на молоко, в то время как фермеры изобразили использование «выплат за неиспользование земель», например оставляя неиспользованными те земли который трудно обрабатывать. В настоящее время выплаты за неиспользование земель приостановлены, что приводит к повышению цен на некоторые блага и увеличению интереса к выращиванию биотоплива.

Изменение системы субсидирования планируется закончить к 2011 году, но правительства стран-членов имеют некую свободу решения как новая схема будет введена. Правительство Великобритании решило запустить систему двойного субсидирования, каждый год отдавая всё большее предпочтение общих выплат новой схеме. Выплаты по старой схеме были заморожены на прежнем среднем уровне 2002—2003 годов, и сокращаются каждый последующий год. Это даёт фермерам некоторый период, когда сохраняется их доход, который они могут использовать для изменения ведения хозяйства для соответствия новому режиму.

Правительства также с имеют ограниченную возможность продолжать использовать небольшую часть бюджета для субсидий на поддержку определённых культур.

ЕСХП также имеет целью способствование гармонизации законодательства в рамках сообщества. Разные законы в странах сообщества могут создать некоторые проблемы для каждого кто, стремится торговать между ними. Существуют противоречия в таких вопросах, как: разрешение консервантов или пищевых красителей, правила маркировки или использование гормонов или других веществ в продуктах, предназначенных для потребления людьми и контроль заболеваний, и благополучие животных. Процесс удаления всех скрытых законодательных барьеров ещё не завершён.

В настоящее время проводятся реформы, уменьшающие контроль над импортом и распределение субсидий на землю, нежели на производство определённых культур (фаза от 2004 до 2012). Детали выполнения этой схемы отличаются в разных странах-членах ЕС.

ЕСХП финансируется Европейским фондом направления и гарантий (EAGGF). Реформа ЕСХП постоянно снижает его долю в бюджете ЕС, но она до сих пор составляет около половины затрат ЕС. В последние годы Франция получала наибольшее количество этих субсидий. Новое расширение 2004 года за счёт стран имеющих большие агросектора превзойдёт Францию как главного бенефициара, но на переходный период для них будут установлены ограниченные субсидии. Проблема того, как субсидировать новые страны, когда они станут полноправными, уже привела Францию к уступкам по реформе ЕСХП.

История

Единая сельскохозяйственная политика зародилась в конце 1950-х — начале 1960-х годов, когда страны-основатели Европейского экономического сообщества только оправились от десятилетия жёсткой нехватки продовольствия после Второй мировой войны. Частью строительства общего рынка было устранение тарифов на сельскохозяйственные продукты. Однако, из-за политического влияния фермеров и остроты сельскохозяйственного вопроса, потребовалось много лет для полноценного воплощения ЕСХП.

Начало

Создание ЕСХП было предложено Еврокомиссией. Предложение последовало вслед за подписанием в 1957 году Римского договора, который создал общий рынок.

До этого шесть стран-членов по отдельности строго защищали свои сельскохозяйственные сектора, в особенности в тех областях, в которых они специализировались, поддерживая цены на товары в зависимости от того, как было организовано фермерство. Интервенции представляли собой препятствия для свободной торговли товарами, так как правила отличались от страны к стране. Позднее свобода торговли стала несовместимой с политикой интервенции.

При этом, некоторые страны-члены, особенно Франция, и все профессиональные фермерские организации хотели сохранения сильных государственных интервенций в сельское хозяйство. Однако, интервенции могли быть сохранены только в случае гармонизации политики и передачи её на наднациональный уровень Европейских сообществ.

К 1962 году были установлены три главных принципа проведения ЕСХП:

• целостность рынка
• предпочтение продукции сообщества
• финансовая солидарность

С тех пор ЕСХП является центральным элементом европейской институциональной системы.

План Мансхольта

В 1960 году появился план Мансхольта, цель которого заключалась в ликвидации маленьких фермерских хозяйств и консолидации фермеров в большую, более эффективную промышленность. Особый статус фермеров и огромное влияние фермерского лобби заставило план исчезнуть из повестки дня Европейских сообществ. 21 декабря 1968 года Сикко Мансхольт, европейский комиссар по сельскому хозяйству, послал меморандум Совету министров, касающийся реформы сельского хозяйства в Европейских сообществах. Этот долгосрочный план также известен как «Сельскохозяйственные программы 1980» или «Доклад группы Гайшеля», названный по имени деревни в Люксембурге, где он был подготовлен. Доклад заложил основы новой социальной и структурной политики в сельском хозяйстве объединённой Европы.

План Мансхольта обозначил пределы политики поддержки цен и рынка. Он предсказывал нестабильность, которая должна произойти на определённых рынках, если Европейское сообщество не уменьшит количество обрабатываемой земли по меньшей мере на 5 миллионов гектар. Бывший голландский министр сельского хозяйства также отмечал, что уровень жизни фермеров не улучшился с момента введения ЕСХП, в отличие от роста производства и постоянного увеличения затрат Европейского сообщества. В связи с этим он ратовал за реформы и модернизацию производственных методов. Согласно плану, мелкие фермы, которые были на грани исчезновения, рано или поздно, согласно экспертам сообщества, должны быть увеличены в размере. Целью плана было стимулирование более чем 5 млн фермеров прекратить заниматься фермерской деятельностью. Это должно было дать возможность перераспределить их земли и увеличить размеры оставшихся ферм. Фермы считались жизнеспособными, если они могли обеспечить их владельцев среднегодовым доходом, сопоставимым с уровнем дохода рабочих других сфер региона.

Помимо программ переквалификации, Мансхольт предлагал программы раннего ухода на пенсию. В итоге он призвал страны-члены к сокращению прямой помощи не приносящих доход фермерств. Столкнувшись с нарастающим недовольством со стороны сельскохозяйственного сообщества, Сикко Мансхольт был вынужден сократить масштаб своих некоторых предложений. В конечном итоге план Мансхольта был урезан до трех директив, которые в 1971 году касались модернизации сельскохозяйственных холдингов, консервирования ферм и подготовки фермеров.

Последствия плана Мансхольта

Вследствие провала плана Мансхольта предложения о реформах на протяжении 1970-х годов были немногочисленны и редки. Как часть развития проекта Европейского валютного союза (ЕВС) была введена система под названием «Агроденьги». Она считалась провалом, и не стимулировала дальнейшие реформы.

1980-е — десятилетие, которое привело к первым реальным реформам ЕСХП, и предвосхитила дальнейшее развитие с 1992 года. Влияние фермерского блока в Европейском союзе снизилось, что открыло дорогу реформам. Защитники окружающей среды поддерживали реформы ЕСХП по финансовым причинам, вследствие которых нарушался баланс: ввиду перепроизводства ЕСХП становилась дорогой и расточительной. Вместе эти факторы привели к введению в 1984 году квот на производство молока, и, в итоге, в 1988 году к установлению потолка на траты на поддержку фермеров. Тем не менее, основа ЕСХП осталась, и до 1992 года не менялась.

Реформы Макшарри

В 1992 году для ограничения растущего производства были проведены реформы Макшарри (названные по имени Европейского комиссара по сельскому хозяйства Рэй Макшарри^[англ.]).

Параллельно были приняты меры, способствавшие движению к более свободному сельскохозяйственному рынку. Реформы сократили уровень поддержки сельского хозяйства до 29 % по зерновым и до 15 % по говядине. Они также создали систему выплат за неиспользование земель для вывода земли из производства, выплаты, ограничивающие рыночный уровень, и ввели меры, поощряющие уход на пенсию и лесонасаждению.

После реформ Макшарри цены на зерно стали близки к равновесному уровню. Возникла большая прозрачность в расходах на поддержку сельского хозяйства.

Тем не менее административная сложность породила проблемы ЕСХП, которые были далеки от решения. Реформы 1992 года — это не что иное, как один из факторов, необходимых для выполнения обязательств в соответствии с соглашениями Уругвайского раунда ГАТТ/ВТО, который касался вопросов государственного субсидирования сельского хозяйства. В ходе реформ было принято решение о создании системы «InVeKoS" (Integriertes Verwaltungs und Kontrollsystem, Интегрированная система управления и контроля) — пошагово вводимая Европейской комиссией система предписаний для проведения единой аграрной политики в странах-членах ЕС, представляющая собой существенный инструмент контроля за расходами ЕС в аграрной сфере.

Фокус реформ 2000-х

Области реформирования начала 2000-х годов это — снижение цен на сельскохозяйственную продукцию, обеспечение потребителей безопасным и качественным продовольствием, обеспечение гарантий стабильности доходов фермеров.

Другие проблемы, которые требовали реформирования — загрязнение окружающей среды, здоровье животных, и поиск альтернативных источников дохода для фермеров. Некоторые из этих вопросов находятся в зоне ответственности стран-членов Европейского союза. Реформы под названием «Повестка дня 2000» разбивают ЕСХП на две опоры — поддержка производства и сельскохозяйственное развитие.

Были введены несколько мер по поддержке сельскохозяйственного развития включая диверсификацию, установление производственных групп и поддержку молодых фермеров.

Программы по окружающей среде стали обязательными для всех стран-членов ЕС. Поддержка рыночных цен на зерновые, молоко и молочные продукты, говядину, телятину ступенчато снижалась. В то время, как прямые выплаты увеличились. Были гармонизированы выплаты за пахотные культуры, такие как зерновые и подсолнечник.

Доклад Европейской комиссии

В 2003 году группой экспертов во главе с бельгийским экономистом Андре Сапиром^[англ.] был подготовлен доклад, который включал идею того, что структура бюджета — исторический пережиток. Доклад предлагал переосмыслить идею политики ЕС, перенаправив затраты на меры, необходимые для увеличения благосостояния и сплочения ЕС. Доклад отмечал, что значительная часть бюджета в настоящее время тратится на сельское хозяйство, и мало перспектив того, что бюджет увеличится. Это приведет к уменьшению затрат на ЕСХП. Доклад касался идей, которые были более важны для ЕС, нежели проблемы ЕСХП. Но он также предлагал распределение помощи фермерам на уровне стран-членов более организованным образом.

Положения доклада были в значительной мере проигнорированы. Однако, в рамках ЕС затраты на ЕСХП уменьшились. Франция согласилась зафиксировать затраты на ЕСХП и не менять их до 2012 года. Это стало возможным благодаря заключению соглашения с Германией. Великобритания пожелала пересмотра этого соглашения для защиты своей позиции, принимая во внимание, что она ратует за снижение барьеров для экспортёров из третьих стран.

Распределение субсидий на сельское хозяйство

26 июня 2003 года министры ЕС приняли план фундаментальной реформы ЕСХП, основанный на разделении субсидий на определённые культуры. Новая система «единых фермерских выплат» зависит от выполнения условий, касающихся окружающей среды, продовольственной безопасности и здоровья животных.

Многие из условий были либо практическими рекомендациями по товарам, либо отдельными правовыми требованиями, регулирующими деятельность фермеров. Целью плана стало сконцентрировать финансирование на программах окружающей среды и здоровье животных.

В Великобритании продолжали обсуждать детали схемы вплоть до её введения в мае 2005 года. В Англии система единых выплат обеспечивала выплату около 230 фунтов на каждый гектар за сохранение земли в пригодном для обработки состоянии.

Новая схема позволяет за непроизводственное использование земель получать экологические выплаты. Дополнительные выплаты предоставляются, если земля обрабатывается в соответствии с экологическими предписаниями.

Общий бюджет ЕС и национальные бюджеты были ограничены в субсидировании. Это позволило избежать ситуации, когда ЕС должен тратить больше на ЕСХП, чем имеет его ограниченный бюджет.

Реформы были проведены в 2004—2005 годах. Страны-члены могут применять переходный период, откладывающий реформы в их странах до 2007 года и осуществлять преобразования до 2012 года.

В бюджете ЕС на 2021—2027 год на сельское хозяйство было выделено 386 млрд евро^[1].

В бюджете ЕС на 2028—2034 год на осуществление ЕСХП выделено 302 млрд евро. Из них 296 млрд евро выделены на субсидирование фермерских хозяйств, 6,3 млрд евро — на преодоление кризиса и чрезвычайные обстоятельства^[1].

Из суммы, выделенной на период с 2028 по 2034 год Франции выделено 50,9 млрд евро, Испании — 37,2 млрд евро, Германии — 33,1 млрд евро, Италии — 31 млрд евро, Польше — 24,6 млрд евро^[1].

Это является минимальной выделяемой суммой. Каждая страна вправе самостоятельно привлечь дополнительное финансирование^[1].

Влияние расширения Европейского союза

Расширение ЕС в 2004 году увеличило число фермеров с 7 до 11 миллионов. Численность сельскохозяйственных земель увеличилась на 30 %. Производство сельскохозяйственной продукции увеличилось на 10-20 %. Вступившие в 2004 году страны сразу получили доступ к мерам ценовой поддержки (экспортное финансирование и интервенционные закупки). Тем не менее прямые выплаты были растянуты на 10 лет (2004—2013), начиная с 30 % выплат от суммы старых стран в 2004 и 30 % в 2005. Новые страны имеют доступ к фонду сельского развития (для финансирования рано уходящих на пенсию, вопросов окружающей среды, беднейших территорий, и технической помощи) размером 5 млрд евро.

Страны ЕС согласились в 2002 году что сельскохозяйственные расходы до 2013 года не должны увеличиваться в реальном выражении. Это должно было привести к урезанию субсидирования старых стран-членов на 5 % для финансирования выплат новым странам. С учетом вступления Болгарии и Румынии в Европейский союз выплаты были урезаны на 8%.

Реформа субсидирования производства сахара

Одна из культур, субсидируемых ЕС — сахар, производимый из сахарной свеклы. ЕС является до сих пор самым крупным производителем сахарной свеклы в мире, с годовым производством в 17 миллионов тонн. Это сопоставимо с уровнем производства Бразилии и Индии, двух самых больших производителей сахара из сахарного тростника.

Сахар не был включен в реформу Макшарри в 1992 году и в «Повестку 2000». Сахар реализуется по программе «всё кроме оружия», дающей возможность странам третьего мира торговать на западных рынках. В 2005 году министры сельского хозяйства ЕС договорились сократить минимальную цену на свеклу до 39 % от величины 2004 года сроком на 4 года. По сахарному протоколу к Ломейским конвенциям, 19 стран, экспортирующих сахар в ЕС, могут пострадать от уменьшения цен на европейском рынке. Такие планы ЕС привели к решению ВТО против сахарного режима в апреле 2005 года.

В феврале 2006 года ЕС решил провести реформу сахарных субсидий. Гарантированная цена на сахар уменьшилась на 36 %. Планировалось резкое снижение производства внутри ЕС. Это самая обширная реформа сахара за последние 40 лет. Данное изменение политики позволяло более легкий и доходный доступ на рынки ЕС для развивающихся экономик. Критики заявляют, что это не альтруизм и не идеалистическое изменение ЕС. ЕС действует в соответствии с требованиями ВТО, которая поддерживает изменение сахарного демпинга ЕС из Австралии, Таиланда и Бразилии. Другая точка зрения, заключается в том, что эти страны являются бывшими колониями, и странам Европы необходимо сохранять с ними хорошие связи.

Реформа 2020 года

После нескольких лет переговоров с участием Европейского парламента и Европейского совета было принято решение обновить политику ЕСХП. Аграрный сектор было решено сделать более эффективным, и экономным. 24 октября 2020 года за эти изменения проголосовало большинство евродепутатов.

Из ассигнований на сельское хозяйство 10% предназначены на улучшение ландшафта и сохранение биоразнообразия, 35% — на меры, связанные с окружающей средой и климатом. Кроме того, предусмотрены прямые платежи по экологическим проектам.

Реформа Единой сельскохозяйственной политики должна вступить в силу в 2023 году.