Комитология

Комитология в Европейском союзе (ЕС) представляет собой процесс, в ходе которого Европейская комиссия внедряет или корректирует законодательство ЕС. Этот процесс осуществляется в сотрудничестве с комитетами национальных представителей, которые представляют интересы своих государств-членов. Эти комитеты, известные как «комитетные комитеты», возглавляются Европейской комиссией^[1]. Официально этот процесс называется процедурой комитета^[2]. Комитетологические комитеты являются частью более широкой системы комитетов ЕС. Они оказывают существенную помощь в процессе разработки, принятия и реализации законов, принимаемых на уровне ЕС^[3].

Лиссабонский договор внес существенные изменения в структуру системы комитологии, разграничив несколько её категорий:

• «Делегированные акты» — Совет и парламент предоставляют Комиссии полномочия по корректировке и дополнению некоторых аспектов законодательства, принятого ими, при условии, что они не будут накладывать на эти акты вето;
• «Имплементирующие акты» — документы, в которых Комиссия может предложить меры по более детальному внедрению законодательства, работая с «комитологическими» комитетами.

Это регулируется статьями 290 и 291 ДФЕС^[4][5].

Предыстория и история

Все законодательные органы имеют систему, которая позволяет передавать исполнительной власти подробные инструкции по выполнению своих решений. На уровне Европейского союза такие полномочия могут быть предоставлены Европейской комиссии как Европейским парламентом, так и Советом Европейского союза. Однако, для того чтобы реализовать свои полномочия, Комиссия должна сотрудничать с комитетами, состоящими из представителей стран-членов. Эти комитеты зачастую имеют право блокировать работу Комиссии и возвращать вопрос на рассмотрение Совета^[6].

Именно из-за большого количества комитетов возник термин «комитология». В отчете Британской палаты лордов отмечается, что «окончательного списка комитетов, их функций, деятельности и членского состава не существует»^[7]. Однако с тех пор как Европейская комиссия начала вести этот список, в нём указывается, что «Список комитетов публикуется в виде приложений к ежегодным отчетам о работе этих комитетов, а также в Комитологическом реестре»^[8]. Более того, самым серьёзным критическим замечанием было то, что избранный Европейский парламент (ЕП) не имел права блокировать меры по реализации. Только комитеты по этике могли заблокировать предложение, и если это происходило, то предложение передавалось исключительно в Совет, несмотря на то, что первоначальное делегирование полномочий осуществлялось через акт, принятый совместно парламентом и Советом. Парламент считал, что системе не хватает прозрачности и демократического контроля.

После многочисленных жалоб со стороны парламента Конституционный договор предусматривал значительную реформу, которая должна была уравнять позиции парламента и Совета. Однако, поскольку договор не был ратифицирован, парламент настаивал на том, чтобы изменения вносились на основе подзаконных актов. В 2006 году было достигнуто соглашение, и была введена новая процедура — процедура тщательного регулирования. Эта процедура будет использоваться в случаях, когда требуется внести поправки или дополнения в незначительные аспекты законодательства ЕС, принятые в рамках процедуры совместного принятия решений.

Согласно этой процедуре, Парламент и Совет получают определённое время (обычно три месяца) для рассмотрения предложений, которые были рассмотрены в комитетской комиссии. Если Парламент высказывает возражения против предложения, Комиссия не может его принять. Вместо этого Комиссия имеет два варианта:

1. Внести новое предложение, учитывая причины возражений. В таком случае, время возобновляется, и Парламент может снова заблокировать предложение;
2. Предложить новый законопроект Парламенту и Совету в рамках процедуры совместного принятия законодательных решений.

Первое решение по комитологии

Система комитологии не была изначально предусмотрена Договором о Европейском союзе. Единый европейский акт заложил её правовую основу и поручил Совету принять решение, определяющее различные процедуры. Это было первое решение по комитологии, принятое в 1987 году^[9].

Второе решение по комитологии

Парламент также выступал за большую прозрачность в работе комитетов. 28 июня 1999 года он достиг соглашения с Советом в решении Совета Европейского союза о процедурах реализации полномочий, предоставленных Комиссии (решение 1999/468/ЕС, известное как «Комитологическое решение»). В этом документе описываются процедуры, касающиеся «консультирования», «управления», «регулирования» и «защиты» (статьи 3-6 соответственно)^[10].

В пункте 5 статьи 7 Комитетского решения указано, что ссылки на документы, переданные парламенту, должны быть доступны для общественности. Поэтому Комиссия была обязана создать реестр комитетских документов и веб-хранилище для этого реестра. Благодаря этому хранилищу пользователи могут получить прямой доступ к конкретным документам. Также в хранилище содержится ссылка для запроса документа, если он не был опубликован в системе. Это требование соответствует правилам Европейского союза, установленным в постановлении № 1049/2001 Европейского парламента и Совета от 30 мая 2001 года^[11].

Реестр включает в себя следующие виды документов:

• Повестки дня заседаний комитета
• Проекты мер по осуществлению
• Краткие отчеты о заседаниях комитета
• Результаты голосования по мнениям, вынесенным комитетом

Регулирование комитологии

Новый регламент по комитологии, Регламент № 182/2011, был принят в соответствии со статьей 291 (3) Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС) и вступил в силу 1 марта 2011 года. Этот документ устанавливает «правила и общие принципы, касающиеся механизмов контроля со стороны государств-членов за осуществлением Комиссией своих имплементационных полномочий»^[12].

Типы комитетов

В соответствии со вторым решением о комитетах, принятым в 1999 году (с поправками, внесенными в 2006 году), было создано четыре типа комитетов: консультативные, управленческие, регулирующие и, в рамках процедуры, согласованной в 2006 году, регулирующие с тщательной проверкой. Консультативные комитеты представляют мнения, которые Комиссия должна учитывать, но они не имеют права принимать решения. Управленческие комитеты могут заблокировать предлагаемые Комиссией меры, если квалифицированное большинство голосов проголосует против. Для одобрения предлагаемых Комиссией мер в регулирующем комитете также требуется квалифицированное большинство голосов. Если меры не будут приняты, они будут переданы на рассмотрение Совета для принятия решения. В случае создания нового комитета по регулированию с тщательной проверкой, где оппозиция с обеих сторон сможет заблокировать предлагаемую меру, не принятые меры будут переданы на рассмотрение и Совет, и Парламент^[6].

В новом комитетеском регламенте осталась только консультативная процедура, а процедуры управления и регулирования были заменены процедурой экспертизы. В соответствии с Лиссабонским договором, случаи, когда применяется процедура регулирования с тщательным изучением, теперь регулируются делегированным актом, предусмотренным статьей 290 Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС). Однако по состоянию на 2021 год процедура регулирования с тщательным изучением всё ещё применяется и постепенно сокращается^[13].

Демократическая легитимность

Как уже было отмечено, Европейский парламент на протяжении долгого времени сталкивается с проблемой непрозрачности работы комитетов. Основная причина этого заключается в том, что члены Европейского парламента, известные как евродепутаты, не участвуют в процессе формирования комитетов. Также вызывает беспокойство вопрос о публичной подотчетности работы комитологии. Поскольку этот орган европейского управления принимает большое количество обязательных законов, его непрозрачный режим работы, неясный состав членов и закрытый стиль обсуждения стали предметом критики как со стороны учёных, так и со стороны практикующих специалистов^[3].