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中华人民共和国户籍制度

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中华人民共和国居民户口簿封面
中华人民共和国居民户口簿封面

中华人民共和国户籍制度中华人民共和国政府中国大陆中华人民共和国公民实施、以为单位的人口管理制度。户籍表明了自然人在某地生活的合法性。自1950年代,中华人民共和国人口管理方针的制定与实施均建基于此项制度。曾有总计一千三百万,约占总人口1%的中华人民共和国公民无法获得有效的户籍登记,是为黑户,2016年1月14日,国务院办公厅发布《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》,已有超过1000万黑户完成了上户手续。[1]

历史上的中国户籍制度曾根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为“农业户口”和“非农业户口”,农业户口可以在所在农村获得土地使用权,但不能在城市享受若干政策。随着近来城乡交流的日益广泛,该制度已引起愈来愈广泛的争议与指责。全国人大常委会委员辜胜阻在人民网强国论坛和网友交流时也承认城乡户籍的差异存在超过60种的社会福利[2]

2014年7月30日,国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,宣布停止划分农业和非农业户口[3]

历史

“户籍”早在先秦时期就开始使用。从周朝时期以来的大部分时间,统治阶级都采用了不同的形式的户籍制度。

严格控制期

1958年1月9日,经全国人大常委会讨论通过,颁布了第一部户籍法规《中华人民共和国户口登记条例》,确立了一套严格的户口管理制度,它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。所有个体被普遍分“农业户口”和“非农业户口”两大类。[4]

在1950年代到1980年代,中国实行计划经济政策,由此个人物资实行全民配给制,并依赖户籍管理制度进行配给管理。全民配给制中,户籍所划定的占人口绝大多数的农业人口被排除出除粮食外的配给。在这一时期,个人试图从农村迁移到城镇地区从事非农业工作则必须向相关部门申请,而这种申请的批准限额是被严格控制的。到本省外工作则需要有6种许可证。[5]离开本人户口所在地的人则没有粮食配额,单位住房,或者公费医疗。[6]科教、卫生、医疗、就业,结婚等等方面是也是被根据户口来管理控制的。[4]

半开放期

原有的《户口登记条例》以法律形式严格限制农民迁居城市,限制了城市间人口的自由流动和在中国大陆境内的自由迁徙,在城市与农村之间构筑了一道政策高墙,城乡分离的“二元经济模式”由此生成,这种做法造成了城市和农村经济社会发展和收入分配的严重不平等。

改革开放以后,一些较大城市,较早实行了“蓝印户口”。上海市1994年2月施行《上海市蓝印户口管理暂行规定》,文件规定:在上海投资人民币100万元(或美元20万元)及以上、或购买一定面积的商品房、或在上海有固定住所及合法稳定工作者均可申请上海市蓝印户口,持蓝印户口一定期限后可转为常住户口。不过这项政策很快因为蓝印户口增长过快,于2002年4月1日被终止,改为使用居住证制度管理外来人员。深圳市1996年1月1日开始实行“蓝印户口”政策;广州1998年3月推出了“蓝印户口”;苏州市在苏州工业园区实行四种类别(聘用类、购房类、纳税类、投资类)的“蓝印户口”;北京于1999年6月推出“工作居住证”,凡在北京市高新技术企业或跨国公司总部及研发中心工作的外地人员,符合一定条件者,由企业提出申请,可办理“北京市工作居住证”,持证者在购房、子女入托、入中小学等方面享有北京市民待遇。

历史上,对超生或非婚生的子女实施的不准入户的规定,造成黑户(没有户口)问题。由于户口的附加值,黑户口在升学、就业、医疗等方面遭遇极大的困难。

1998年7月22日,国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。文件对户口管理作出了四项改革:

  1. 实行婴儿落户随父随母自愿的政策。对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人,可以逐步解决其在城市落户的问题,学龄前儿童应当优先予以解决;
  2. 放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民,应当根据自愿的原则准予在该城市落户;
  3. 男性超过60周岁、女性超过55周岁,身边无子女需到城市投靠子女的公民,可以在其子女所在城市落户;
  4. 在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源,已居住一定年限并符合当地政府有关规定的,可准予在该城市落户。

1990年代末,中国户籍管理制度有所松动,一些地方不再区分城市户口和农村户口。2003年起,全国很多省市开始取消农业户口和非农业户口,统一称为居民户口。

城乡统一管理改革

2005年10月25日,中华人民共和国公安部官员表示拟取消农业、非农业户口的界限,探索建立城乡统一的户口登记管理制度;2005年10月27日,公安部新闻局表示,全国已有陕西山东辽宁福建江西湖北等11个省的公安机关开展了城乡统一户口登记工作[7]。公安部目前正起草户籍法,预计会突出控制人口的个人信息、弱化户籍的附加职能。不过一些大城市(如北京、上海等)的户籍登记制度依然没有松动的迹象,当时讨论的焦点在于,外来人口的涌入对本地就业市场可能造成的冲击,以及由于高考录取分数线的地域性差异而产生的高考移民现象。截止至2009年3月,已有河北、辽宁等13个省、市、自治区相继取消了农业户口和非农业户口性质划分。

2014年7月30日,中国国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》规范了落户条件,要求全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模,有效解决户口迁移中的重点问题[8]。对于特大城市,建立完善积分落户制度[9]

2014年7月30日,国务院联合八中央部门召开新闻通报会对外发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》[10]启动城乡户籍改革。《意见》明确要求建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,将户口类型统一登记为居民户口,计划到2020年可以让一亿非城镇户籍人士得以入户城镇,消除户籍身份歧视、破除城乡二元结构障碍[11]。这标志着中国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。[12]

同时,户籍制度对落户进行的一些前置条件使得一些人口不能得到户籍登记。根据第六次全国人口普查发现,有一千三百万人无法获得有效登记,丧失基本人权公民权。这部分人被称作“黑户”,占中国人口的1%[13]

2016年,国务院办公厅印发《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》,全国禁设不符合户口登记规定的任何前置条件,切实保障公民依法登记户口的基本权利。国务院办公厅指出,任何单位和个人决不允许损害公民享有的户口登记和其他合法权利。违反计划生育政策的超生、非婚生育,未经登记的收养人员以及其他所有无户籍人员都将逐步完成户籍登记。[1]

影响

有研究者认为,中国大陆的户口制度现在有四大主要功能:[14]

  1. 人口信息的收集与管理。这是户口制度的最基本功能。每一个中国大陆公民从出生起就必须由警察登记在册。每个人的户口档案和自持的户口本成为确立公民身份,发放身份证和护照,确立法律地位和亲属关系,制定有关政策的基础。这一功能类似于其它各国都有的登记和统计人口信息并提供法律证明的政府功能。
  2. 资源分配功能。从初建时起,中国大陆的户口制度就承担了分配资源的特殊要务。中国大陆当局对占人口少数(15-25%之间)的城市户口持有者实行了长期的基本生活必需品的补贴配给供应,而占人口大多数的农村人口基本与此无缘,因为农村已经有分配宅基地和农地,担任粮食生产者的角色。在大跃进失败后的年代里,这种配给制度成了百姓的生命线 (六十年代初因饥馑而死亡的上千万人几乎全部都是农村人口)。随着市场经济的发展,这一极为重要的分配和补贴功能在过去三十年里逐步变化。户口制度下的粮食等生活品分配功能已经退化。但是当局对城市人口,尤其是大中城市人口的补贴性资源分配今天仍然十分巨大(以价值而言可能比过去还要大),主要体现在住房,医疗,教育,就业以及养老救济等方面。户口制度的这一功能极大地影响了中国大陆的资本和资源的地域性分配以及经济社会的发展格局。也造成了中国大陆社会文化的地域性横向分层与分化。
  3. 调节人口流动。这是中国大陆户口制度的一大特有功能。户口迁移(改变类别和所在地)即人口的永久性流动历来受到中央人民政府的严格控制。人口流动的严格控制造成了中国大陆城市化水平低于经济发展水平,但也使得中国大陆的城市贫民窟远较其他发展中大国要少。三十年改革中逐步引用了暂住证和所谓“蓝印户口”制度,使得人口流动的控制有了很大的灵活性和松动。21世纪以来,一些较大城市对外来移民已经基本逐步取消了名额限制,代之以“准入条件”积分取得户口,主要评分是有稳定职业和合格的住处,例如经济能力(投资与购买商品房)和教育程度(高等教育以上学历)的迁移和靠就业能力。
  4. 重点人口控制。这是中国大陆户口制度较少为人知,但十分重要的一个特有功能,也是当年设立全国性户口制度并一直由公安部门管理的一大主要政治原因。警察由此对管区内人群实行全面的管理和了解,从而维持治安和秩序。

中国大陆人民出生后被要求选择其父母中的一方的户籍作为自己的户籍;在就学、就业等也可以迁移户口,但是有时地方人民政府会限制迁移的名额,以及征收高额城市增容费。同时,由于各地竞争激烈程度不同,一些学生家长在高考报名之前将子女户口迁移至竞争不激烈的地方以求获得更好的录取机会。高考移民现象引起很大争议。与此同时,在办理婚姻登记手续时,如结婚双方当事人不能出具各自的户口簿,则民政部门将拒绝给予婚姻登记。

此外,由于户口与福利待遇、就学与就业机会直接挂钩,一些公民为了获得城市户口甚至仅仅是非农业户口而付出了很大代价。如果某人生活在非本人户口所在地,那么他将被视为外来人口,享受不到该地的各种社会福利,以及充足的就学和就业机会。但事实上,养老保险和医疗保险等看似与户籍挂钩的福利事实上是从居民薪水里面扣除的,民众并不能因此得到实际利益。而很多住在城市郊区或者“城中村”的居民,完全不从事农业,却仍然是农业户口;同时也有很多来自农村的居民在城市工作,却无法获得非农业户口。同时,也有一些已获得非农业户口的农民因此不能在农村获得土地使用权,进而造成个人利益受损。

在企业就业的劳动者,在办理“五险一金”时,农业户口与非农业户口的失业保险完全不同。因为农业户作为个体劳动自主经营者,从理论上是不存在失业问题的。所以现状是:参保失业保险的职工中,农业户口的个人不用缴纳失业保险金个人部分;城镇户口的个人则需要按照缴费基数的1%缴纳失业保险金个人部分;无论哪种户籍的劳动者,企业都必须缴纳2%失业保险金单位部分;领取失业保险时,城镇户口的失业者按核定月数领取,农村户口的失业者是一次性领取。

一些地区还出现了人户分离现象。一些主动的人户分离原因包括:户籍在原出生地,实际上长期在另一个城市就业。父母双方户籍不在同一地址,户籍在其中的一处(如母亲一方)而实际居住于另一处(如父亲一方)。有多处房产,户籍挂在其中的一处。自有房产离工作地较远,为节省上下班时间而租房居住于工作地附近,而把自有房产出租给他人居住。而一些被动的人户分离则多为无房产,户籍挂在街道办事处或就业地所在的人才市场而成为集体户口

各方意见

保留派

中国大陆公安部门[谁?][何时?]认为户籍制度不能取消,只能是改良的过程。并认为户籍制度有以下作用:

  1. 通过公民身份登记,从而证明身份并确立民事权利和行为能力。
  2. 可以为人民政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料。
  3. 户籍管理是治安管理的基础和重点,在维护治安、打击犯罪方面取到了巨大作用。
  4. 身份证也不可能完全替代户口簿,但户口簿除了身份证具有的证明个人身份的功能外,还具有证明家庭关系甚至血缘关系的特殊作用,其作用目前是无法替代的。[来源请求]

部分人大代表则认为[15],中国大陆发展中阶段地区间贫富差距显著是不可能避免的现象,其实任何国家都有此一阶段,加之中国大陆人口庞大,必须有效控制人口流动避免瞬间大量的人为寻求脱贫机会涌向城市,瘫痪了城市机能,又瞬间掏空了农业劳动力,瞬间的巨变会造成城市和农村都失去渐进缓慢调整的能力从而整体系统性瘫痪,社会巨大不稳,例如伊朗巴列维王朝的覆没就与此一现象有关。二元体制创造出的二元阶级纵使有不公平性,但其实邓小平理论的“先让一部分人富起来”本质就已经说白了这种不公平性其实是必要之恶,因为就算没有二元户口制也不代表就会公平,市场经济的不公性是天然和必然,届时同样社会是不公但还伴随伊朗式崩溃。

取消派

有学者[16]认为户籍管理制度存在三大弊端:一是城市和农村户口的二元化管理;二是迁徙不自由;三是户籍和政治、经济、文化教育等权利相挂钩,被人为赋予太多“附加值”。不少取消户籍的提议也是针对这三点来的,并反对公安部门关于户籍“确立民事权利和行为能力”、“证明家庭关系甚至血缘关系的特殊作用”的必要性,并认为强化身份证制度后也能满足为政府规划提供基础数据和资料。现行户籍制度作为计划经济时代的产物,阻碍了城市的发展,阻碍了农业现代化,不利于中国大陆农业人口城市化顺利进行。不利于形成中国大陆统一的劳动力市场。“城市关门”抑制了劳动力、人才的自由流动。

户口管理使中国大陆公民具有不同身份。历史上,户口划分为农业户口与非农业户口,待遇不同。体现最为明显的是流动人口,他们外出谋生求发展必须带齐或办理名目繁多的证件,亦导致了相关人民政府部门与移民者或中介间的贿赂腐败现象,为公权力寻租提供客观市场。遏制了消费市场的进一步启动。大量涌入城市务工经商的农民几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位,甚至连基本的人身安全感都没有,这在相当程度上影响了他们投身城市建设管理的积极性、创造性。

2010年3月1日,临近2010年全国两会全国人民代表大会中国人民政治协商会议)开幕之时,中国大陆的13家媒体[17][18][19][20][21][22][23][24][25][26][27][28][29][30][31][32][33]罕见地自发联合发表社论,呼吁两会“尽快废除1958年颁布的《户口登记条例》”,此社论同时还得到境内3家网络媒体[34][35]支持。国内主要门户网站及社区论坛网站均有转载这次社论,中国共产党下属媒体了也进行转载[36]或对此发表评论[37]

中间派

也有一部分人反对户籍立即改革,认为现有户籍制度和高考制度一样,固然有很多弊端,在社会公平问题没有解决、社会状况没有明显改善的情况下,过早、过激地去改革只能带来混乱。权衡利弊,户籍仍是最合适于中国国情的办法。[38]

居民户口簿

提议将该条目分割到新条目中华人民共和国居民户口簿。(讨论)

居民户口簿,其具有证明公民身份状况以及家庭成员间相互关系的法律效力,是户口登记机关进行户籍调查、核对的主要依据。

中华人民共和国居民户口簿内页,左侧为首页注意事项和户口信息页,右侧为“登记事项变更和更正记载”及“常住人口登记卡”。
中华人民共和国居民户口簿内页,左侧为首页注意事项和户口信息页,右侧为“登记事项变更和更正记载”及“常住人口登记卡”。

参考文献

引用

  1. ^ 1.0 1.1 国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见-新华网. www.xinhuanet.com. [2018-10-29]. 
  2. ^ 全国人大常委辜胜阻谈城镇化改革与农民工市民化. 人民网-强国论坛. 2013-02-26. 这次的新城镇化重点是“人”,也就是要解决“半城镇化”问题,也就是实现让农民工彻底地转移。和这个问题有关的是户口、户籍,在户籍上有60多种城乡之间不平等的福利。应该说,户籍是最不平等的,这一次改革就是要针对户籍推动转移人口的市民化。所以讲它是实现平等的新理念。 
  3. ^ 国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见,国务院 2014-07-24。(简体中文)
  4. ^ 4.0 4.1 Macleod, Calum. "China reviews `apartheid' for 900m peasants", The Independent, June 10, 2001.
  5. ^ "Chinese apartheid: Migrant labourers, numbering in hundreds of millions, who have been ejected from state concerns and co-operatives since the 1980s as China instituted "socialist capitalism", have to have six passes before they are allowed to work in provinces other than their own. In many cities, private schools for migrant labourers are routinely closed down to discourage migration." "From politics to health policies: why they're in trouble", The Star, February 6, 2007.
  6. ^ David Pines, Efraim Sadka, Itzhak Zilcha, Topics in Public Economics: Theoretical and Applied Analysis, Cambridge University Press, 1998, p. 334.
  7. ^ 中国拟取消户口界限 建立城乡统一户口登记制. 新华网. 2005年10月26日 (中文(中国大陆)‎). 
  8. ^ 新华网. 国务院推进户籍改革 建立城乡统一户口登记制. 新浪新闻. [2014-10-20]. 
  9. ^ 新京报. 我国城乡二元户籍制度将退出历史舞台. 新浪新闻. [2014-10-20]. 
  10. ^ 国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见,国务院 2014-07-24。(简体中文)
  11. ^ 中国将建新型户籍制度推进“农民工”市民化,人民网 2014-07-30。(简体中文)
  12. ^ 户籍改革政策“落地” 建城乡统一户口登记制度,中国经济网,2014年7月31日
  13. ^ 黄秀丽. 像影子一样活:超生“黑户”的18岁人生. 腾讯网,来源:南方周末. 2011年6月17日 [2012-05-13] (简体中文). 
  14. ^ 王飞凌, (2008), 中国户口制度的转型, 二十一世纪, 香港, 109期,第4-14页.
  15. ^ 《参考资料》 2013/11/5 户口制度巨大贡献不可否认 - 仁焦沪
  16. ^ 公安部表示:我国将制定新的户籍法. 中青网. 
  17. ^ 联名的13家报章分别为《云南信息报》、《重庆时报》、《南方都市报》、《城市晚报》、《辽沈晚报》、《新安晚报》、《大河报》、《都市时报》、《华商报》、《经济观察报》、《东南快报》、《安徽商报》、《内蒙古晨报》
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  19. ^ 媒体不只是见证者:为什么我们要表发共同社论 互联网档案馆存档,存档日期2010-03-07. 经济观察网 文章网页已被清除
  20. ^ 媒体不只是见证者:为什么我们要表发共同社论 凤凰网转载
  21. ^ 全国13家报纸今天发表共同社论--提请两会代表委员敦促加速户籍改革[永久失效链接] 大河网(大河报官方网站) 文章网页已被清除 原文刊登于2010年03月1日的大河报A31版今日观点
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  24. ^ 请两会代表关注并敦促户籍改革[永久失效链接] 云信网(云南信息报官方网站) 文章网页已被清除
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  27. ^ 户籍改革应列出明确时间表 页面存档备份,存于互联网档案馆 辽沈北国网(辽甯日报传媒集团官方网站)
  28. ^ 提请两会代表委员敦促加速户籍改革[永久失效链接] 东南快报数字报 文章网页已被清除 原文刊登于2010年3月1日的东南快报A4版今日先读 互联网档案馆存档,存档日期2011年11月22日,. PDF[永久失效链接] JPG[永久失效链接]
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  30. ^ “共同社论”敦促历史性变革 童大焕 南方农村报2010年03月04日02版2010全国两会之系列评论
  31. ^ 内地13报社论联吁户籍改革 页面存档备份,存于互联网档案馆 香港文汇网
  32. ^ 中国13家媒体联合发声 呼吁改革户籍制度 页面存档备份,存于互联网档案馆 华尔街日报
  33. ^ 13媒体“共同社论”促改革户籍[永久失效链接] 新浪网转载明报专讯
  34. ^ 三家媒体分别为新浪网凤凰网以及经济观察网
  35. ^ 全国13家报纸发表共同社论敦促加速户籍改革 凤凰网转载 网页已被清除 另见凤凰网网友相关评论
  36. ^ 全国13家报纸发表共同社论敦促加速户籍改革 全国13家报纸发表共同社论敦促加速户籍改革 人民网转载 网页均被清除
  37. ^ 13家报纸发共同社论呼吁户籍改革一场媒体秀? 互联网档案馆存档,存档日期2010-03-05. 环球网 网页已被清除 另见环球网网友相关评论[永久失效链接]
  38. ^ 《二十一世纪》2008年10月号总第一○九期

来源

  • Wang, Fei-Ling (2005), Organization through Division and Exclusion: China's Hukou System, Stanford CA: Stanford University Press.
  • 王飞凌, (2008), 中国户口制度的转型, 二十一世纪, 香港, 109期,第4-14页.

外部链接

参见

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中华人民共和国户籍制度
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