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公共选择理论

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公共选择理论Public choice theory)是一种以现代经济学分析民主立宪制政府的各种问题的学科,传统上是属于政治学的范畴(对此更为普遍的称呼则是“政治经济学”,但应该注意这不可和马克思主义对这词的定义混为一谈)。公共选择理论研究选民政治人物、以及政府官员们的行为,假设他们都是出于私利而采取行动的个人,以此研究他们在民主体制或其他类似的社会体制下进行的互动。公共选择理论也采用许多不同的研究工具进行研究,包括了研究对效用最大化的局限、博弈论、或决策论。公共选择理论的分析方式很大一部分是根基于实证分析的方法上(“这是什么”);但却是将此作为研究规范(“这应该是什么”)的工具,以探索问题的所在点、并研究如何在宪政体制内改善这些问题。公共选择理论提出的主要基础之一是理性选择理论(Rational choice),假设人们的行为都是出自从有限的可用手段里挑选达成目标的途径。另一个研究目标不同、但却有相同研究基础的学科则是实证政治理论(Positive political theory)。而社会选择理论(Social choice theory)也是一个相关联的研究领域[1]

起源和形成

现代的公共选择理论开始于政治学家邓肯·布莱克(Duncan Black),他在1948年提出了一套后来会成为中位选民理论(median voter theory)的概念,他也写下The Theory of Committees and Elections(1958)一书。经济学家戈登·图洛克(Gordon Tullock)将他称为是“公共选择理论之父”(1987, p. 1040)。

詹姆斯·M·布坎南以及戈登·图洛克在1962年共同发表了《计算共识》(The Calculus of Consent),这本书被视为是创立公共选择学派的里程碑。尤其因为本书探讨了一个自由社会下的政治结构,然而两人所使用的研究方式和概念,在本质上却是“源自于研究一个社会的经济架构的学科”。这本书专注于以实证经济学的分析方式解读现代立宪民主制政府的运作,但研究的主轴则是聚焦于政府在政策实践上与社会选择间产生的冲突、与原先理想中的资源分配最佳状态的落差。

肯尼斯·约瑟夫·阿罗在1951年所发表的《社会选择与个人价值》(Social Choice and Individual Values)一书也影响了公共选择理论的发展。其他重要的作品还包括了公共行政学家安东尼·唐斯英语Anthony Downs所著的《民主的经济理论英语An Economic Theory of Democracy》(1957)以及Mancur Olson所著的The Logic of Collective Action(1965)。

公共选择理论通常与维吉尼亚州的大学相连结,尤其是乔治梅森大学维吉尼亚大学、和维吉尼亚理工大学。乔治梅森大学的詹姆斯·M·布坎南与戈登·图洛克一同发展了这个理论,他们也因此被称为政治经济学的“维吉尼亚学派”。

随着公共选择社会(Public Choice Society)组织在1965年于美国成立,公共选择理论的发展也随之加快。组织的所在地开始发行一份名为公共选择的学术期刊,并且定期举行学术讨论会。参与期刊和讨论会的主要是经济学家和政治学家,经济学家们引入他们以“选择”为基础、架构研究模型的技巧,政治学家们则引入他们对不同政治体制的知识、以及对于政府体制和政治互动之间的研究。其他许多领域的学者,包括了哲学、公共行政学、以及社会学家们也都参与了公共选择理论的发展。公共选择理论发展的结果则是产生了一批专精于研究集体决策的学者,在研究上这些学者假设所有的经济人都是出于私利而采取行动的。

理论

公共选择理论经常探讨的是:何以某一政治决策,最后会引致违背公众意向的结果。举例,许多利益集团政治分肥推动的政策,都会造成与民主政治理念相反的结果。而各种政客,都有可能为一己私利而支持这些政策。首先这些政策可以在心理上带来满足感,让他们觉得自己掌握权力、而且有重要性。这些政策也可以为他们带来游说、贿赂所得的大笔收入。这些政策可能是政客替自己选区或家乡争取的利益,借此争取地方选票或竞选募款。由于这些政策费用都是靠公帑,当享受这些政策带来的利益之时,政客们无需因此付出任何代价。专门游说的利益团体都是理性地采取行动,透过游说,从政府手上获得大量补助、优惠。倘非如此,将会面临被市场上的竞争者淘汰的下场。纳税人们也是理性地采取行动,要废除任何由政府施予政客的利益都是难上加难,而同时个别的纳税人们则很少从这些政治分肥里受益。每项政府施予的政治分肥案都只会花费每个公民几便士、或是几块钱的税款,然而为了终结这些分肥而必须付出的成本却要高出好几倍。每个在赛局里的个人都有动机依照他们现有的模式采取行动,虽然他们对于民主政治的最初期望完全不是这样。

要开始一项公共选择理论研究的简单方式便是去探索政府体制的本身。依据这种程序,最根本的研究来源是政府的起源。虽然一些作品也讨论到无政府状态、独裁政治革命、甚至战争,但主要的研究则是聚焦于研究在现代民主立宪体制里,集体决策所产生的基本问题。这种研究先假设有一群个人创建了一个政府,接着开始研究这些个人所选出的民意代表或官僚(“政府媒介”)在政策实践上会与原先的理想产生怎样的冲突。

主要的问题在于:(1)要如何雇用有才干而又值得信赖的人来进行每天的政治决策、以及(2)要如何建立起一个有效的系统以监督并管理这些人。为了回答这些问题,必须要衡量到如何在政府里建立不同的机构和决策权力、如何建立投票制度以及各种判定选举候选人获胜的方式,也必须衡量到既定法规对于民选或指派的官员的影响,并且衡量宪法的架构、以及为了保护公民而设立的法律权利,尤其是那些与公民监督政府有关的权利,同时还必须避免政府人员对实行监督权利的公民施加迫害。

这些都是相当复杂的题目。在实践上,大多数公共选择领域的著作都只是研究一些特定的议题。例如已经有大量的研究探讨不同的投票制度,以及更具体的,要如何将选民们的期望转换为一个完整的“集体偏好”。一些研究则发现即使是在看似简单的状况下,也不可能出现完整的集体偏好,这个理论又称为阿罗不可能定理。阿罗不可能定理是对于投票制度悖论的经济学归纳,主张选民们根本没有理由去期望民主政治会使每个人拥有相同的选择权利,即使是在进行集体决策的最好方式下也必定会出现一定程度的误差。

许多研究便是聚焦于探索集体决策在实践上的问题。在人们想像中,民主政治的决策,仿佛是由全体选民集体做出、而不需付出任何集体决策代价,然而这与实际上由各选区选出立法代表进行表决时的情况却可能有天壤之别。重要的问题之一,在于立法代表们,在实行立法权力时,可能采取各种拉拢支持、谈判斡旋的举动,同时政党利益集团也会影响立法代表们的决策。公共选择理论也因此广泛地研究了这些领域,研究立法代表们在决策上会产生的问题、以及如何以宪法体制约束立法决策便是公共选择理论的主要子领域。

另一个主要的子领域研究是对于官僚的研究。一般的研究模型假设高层的官僚是由政府首脑或立法委员所挑选的,这取决于民主制度是采用总统制还是议会制。研究模型通常假设高层官僚有着固定薪水、必须持续讨好指派他的人(总统或国会)以保住职位,指派他的人则有权力决定继续雇用他或开除他。然而,数量占绝大多数的中低层官僚,都是一些被政府制度所雇用并保护的小公务员;每当新上任的高层官僚人员,要进行重大改革时,必然会面临这些小公务员的反弹和排斥。这样的尴尬情况与在私人企业里,商人必须替自己公司的产品生产和销售成败负起完全责任(同时也会享受到完全的利润)产生鲜明对比,而且老板还可以弹性的雇用或开除任何员工。

还有一个接近公共选择理论的研究领域是“竞租”,这个领域结合了对于市场经济和对政府的研究,这也因此可以被视为一种“新的政治经济学”。这个领域的基本假设,是要研究当市场经济与政府共存时,政府人员本身便是许多政治分肥和市场特权的来源。由于政府人员和市场的参与者都是出于私利而采取行动的,市场参与者会争相抢夺要“租下”(透过游说等手段)由政府颁布的垄断特权。当这样的垄断特权被颁布时,市场经济的效率便会被大幅削减甚至毁灭。除此之外,许多本来可以被消费者所享用到的生产资源也被那些竞租者所浪费掉了。

竞租理论的范畴事实上大过了公共选择理论,因为它可以同时套用在独裁制度或民主制度上,也因此它并不完全是针对集体决策的研究。不过,这些竞租者对于立法代表、政府首脑、官僚人员、甚至法官所施加的各种影响,都是公共选择理论在研究集体决策制度时所必须考虑的。而且,那些最初设计了一个政府的集体成员也必须被视为竞租者看待,评估他们在设计体制时与自身利益产生的冲突。

观点

在公共选择理论出现前,许多经济学家都以为政府是在经济学研究范围之外的体制,并且认为政府的活动是与那些经济体制里的活动不同的(不过的确有一些经济学家如帕累托在这之前已将国家和其体制列入研究考量)。

公共选择理论试着从研究官僚和政客的角度上探索政府带来的影响,并且假设这些人都是根据于自己的私利采取行动,他们的一举一动都是为了增进自己的经济利益(如他们的个人福利)。公共选择理论利用经济学的分析方式(通常是博弈论决策论)探索政治上的决策进行过程,以此揭露在政府体制下必然出现的效率低落现象。许多奥地利经济学派的经济学家也进行了类似公共选择理论的研究(包括米塞斯哈耶克等人),这样的研究模型先假设政客们是真心要造福人民的、然而却无法取得足够的经济资讯(这个问题又称为“经济计算问题”),由于他们在进行决策的过程中无法得知充分的经济资讯,这些政策往往就会造成和一般公共选择理论所假设的理性私利行为下相等的悲惨后果。

公共选择理论的研究焦点也有实证性研究与规范性研究之别,规范性的公共选择理论通常是研究实行怎么样的政策“可以”产生理想的结果,而实证性的公共选择研究则是研究政府所实行的某些政策在实践上“可能”造成怎样的后果。

公共选择问题的解决办法

公共选择理论所提出的利益集团干涉政策决策的问题,有许多可能的解决办法曾被提出。从博弈论里人们了解到,在任何竞争性质的比赛里引进随机性可以防止参赛者彻底掌握比赛的动向并进而作弊。在历史上一些政治决策体系也是依据此一概念设置的,比如说以抽签来决定最终进行决策的官员。许多国家的司法体制以随机方式选择陪审团成员,也是根据于同样的道理。

结论

公共选择理论的主要结论之一,便是主张在一个民主政体里,由 于选民间有着理性的无知英语rational ignorance现象,政府所能提供的公共利益最终无法满足民众的需求。每个选民都面临到一个残酷的现实:他所投下的一票对于选举的结果影响微乎其微,然而若要更充分了解选举的候选人和议题便需要花费更多他自己的时间及资源。也因此,选民会理性的选择在政治上保持无知,甚至不参与投票。理性选择理论的研究者们主张这能解释为何在现代民主政治下大多数的公民都对政治议题保持无知状态,也能解释为何投票率会如此低下。

虽然政府的存在纯粹是为了提供公共利益给广大民众,但却有可能有许多利益团体出于私利而进行游说活动,推动政府实行一些会带给他们利益、但却牺牲了广大民众的错误政策。举例而言,制糖产业的游说者可能会游说政府补助他们的糖产品,或是施加贸易保护主义的政策,无论采用哪种方式,结果都会导致效率低落的经济生产。而这些效率低落的政策所带来的后果则必须由所有民众一同承担,也因此个人并不会特别注意到自己正蒙受其害。在另一方面,这些效率低落的政策所造福的只是一小群分享共同利益的团体,而这些团体也因此会继续进行游说以维持自己的利益。绝大多数的选民则由于理性的无知而忽略了这些政策的后果。也因此,研究者们假设各种特殊利益团体都会企图进行游说以推行各种效率低落的政策。而在公共选择理论里,由于这种问题而产生的政府效率低落则被称为“政府失灵”—这一词是为了对比早期福利经济学所提出的“市场失灵”一词。

也是因为这种结论,公共选择理论经常被视为是反政府管制的理论,例如詹姆斯·M·布坎南本身即为知名的自由意志主义者。不过进行公共选择理论的学者也不一定就会抱持这样的意识形态,例如Mancur Olson便是支持大政府的经济学家。更整体来说,詹姆斯·M·布坎南曾将公共选择理论定义为一种“缺乏浪漫的政治研究”,以驳斥早期为了证明市场失灵而提出的过度理想化的政治研究。

影响和知名度

最早将公共选择理论套用至研究政府管制上的经济学家包括了乔治·斯蒂格勒(1971)和Sam Peltzman(1976)。William Niskanen则通常被视为是公共选择理论在研究官僚上的创始人。

一些知名的公共选择理论学家还曾获颁诺贝尔经济学奖,包括了詹姆斯·M·布坎南(1986)、乔治·斯蒂格勒(1982)、盖瑞·贝克(1992)。除此之外,Vernon Smith(2002)也曾在1988年至1990年间担任公共选择学会(Public Choice Society)的主席。

批评

福利经济学家阿马蒂亚·库马尔·森曾以一个故事讽刺公共选择理论:有一个外地人问“请问到火车站怎么走?”“当然”,本地人一边说一边指向相反的方向,邮局正好在那里。“您能顺路帮我发封信吗?”“当然”,外地人一边回答,一边想着打开信封,看看里面有没有值得偷的东西。不过实际上阿马蒂亚·库马尔·森参与了公共选择理论的发展,例如他的Collective Choice and Social Welfare一书。

詹姆斯·布坎南与戈登·图洛克列出了他们认为公共选择理论所存在的局限性:

“就算这套理论的确被证实可以用理性私利动机来解释政治活动的一部分,这并不代表所有的人在所有的时间和情况下都会依照这种模式来行动…集体选择理论只能用以解释集体行为的一小部分。然而,只要我们能证实一小部分的个人行为的确是根据在私利动机上的,并且能够追溯出这部分人在群体里的位置,以此避免将所有人都打入同一套行为模式,那么公共选择这套理论仍然在分析政治行为上有着正面的价值。”

公共选择理论的学者常被批评他们无法解释为何人们的部分行为是根据在非经济动机的基础上。不过,公共选择理论学者常强调人们的行为是由非常多的动机所影响的,而包括人道行为在内的行为其实都是理性的,也因此公共选择理论可以解释许多其他理论无法解释的事物。就拿之前阿马蒂亚·库马尔·森所举的例子来说,公共选择理论并没有假设每个人随时都想着要趁机占他人便宜或损害他人利益,而是假设人的行为是理性的,也因此本地人指点外地人到正确的火车站其实是更为理性的选择。

新公共管理

1990年代新公共管理(New Public Management)思维兴起起因于

  • 反国家主义(anti-statism)思潮的冲击,以经济学市场理论为基础的公共选择理论,其小而美的政府观(minimal government)纳入了公共行政的公共理论述当;
  • 克林顿(Bill Clinton, 1946~)任美总统(1993~2001)后授权副总统高尔(Albert Gore, 1948~)所进行的政府再造(reinventing government)运动。

参见

参考文献

  • Arrow, Kenneth J. (1951, 2nd ed., 1963), Social Choice and Individual Values
  • Black, Duncan (1958), The Theory of Committees and Elections. Cambridge: Cambridge University Press.
  • Buchanan, James M. (2003). "Public Choice: The Origins and Development of a Research Program," Fairfax, Va.: Center for Study of Public Choice, George Mason University.
  • Buchanan, James M. and Gordon Tullock. (1962), The Calculus of Consent. Ann Arbor: University of Michigan Press.
  • Downs, Anthony. (1957), An Economic Theory of Democracy. Cambridge: York: Cambridge University Press.
  • Mueller, Dennis C. (1989), Public Choice II. Cambridge: Cambridge University Press.
  • Niskanen, W. A. (1987) “Bureaucracy." In Charles K. Rowley (Ed. ). Democracy and Public Choice. Oxford: Basil Blackwell.
  • Olson, Mancur, Jr. (1965) The Logic of Collective Action. Cambridge: Harvard University Press.
  • Ostrom, Vincent (1986), The Theory of the Compound Republic. Lincoln, Nebraska: University of Nebraska Press. Second edition.
  • Riker, William H. (1962), The Theory of Political Coalitions. New Haven and London: Yale University Press.
  • Tullock, Gordon (1987), “public choice," The New Palgrave: A Dictionary of Economics, v. 3, pp. 1040-44.
  • _____ (1989), The Economics of Special Privilege and Rent-Seeking. Boston & Dordrecht, Netherlands: Kluwer Academic Publishers.
  • 吴定,张润书,陈德禹,赖维尧,许立一, 《行政学(下)》, 2007.

外部链接

  1. ^ 朱柏铭. 公共选择理论:与社会选择理论、理性选择理论等同吗?. 
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