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国家级新区,是由中华人民共和国国务院批准设立,承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。国家级新区在学术界被认为是中国大陆的区域经济发展到一定阶段的产物[1]。
2014年以来,“国家级新区”呈现井喷式密集批复,标志着中国以“国家级新区”建设推动区域开发开放的战略思路的日益成熟[2]。2015年6月18日,国家发展改革委在天津滨海新区组织召开了第一次国家级新区工作经验交流会暨新区工作推动会,标志着国家层面对国家级新区的管理和引导走向了制度化。
在城市规划的角度,国家级新区属于城市新区的范畴,是依托旧有城区建立的新城区,具有一定的独立性和完整性,依托的城市一般是中国具有影响力的国家中心城市或区域中心城市。在行政级别上,国家级新区由国务院批复,相比由所在城市政府批复成立的省市级城市新区,其产生背景和开发建设具有国家意志的属性。因此,其行政等级普遍高配一级或半级,以调动更多的资源[3]。
中国政府官方在国家级新区批复的文件中很少定义国家级新区,目前可供参考的为国家发改委部门文件,将国家级新区定义为“由国务院批准设立,承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区”[4]。
2015年,国家发改委要求各个国家级新区围绕1至2个重点问题开展体制机制创新探索,形成可推广的经验,以便推广到其他区域[5]。2015年6月18日,国家发展改革委在天津滨海新区组织召开了第一次国家级新区工作经验交流会暨新区工作推动会[6]。
由于国家级新区往往被赋予先行先试的特殊权限和一系列优惠政策[7],在开发建设初期呈现超常速的增长态势,普遍快于所在省区市及全国平均水平[8]。而服务业和公共设施建设相对滞后、人气聚集不足,造成土地资源浪费和低效利用并加剧地方政府土地财政带来的风险,容易造成开发初期城市建设遍地规模过大、短时间内形成“空城”的局面,不利于社会、资源和环境的协调和平衡[3]。
与中国在1980年代建设的经济特区相比,国家级新区的意义不仅在于经济效益的集聚,更在于对区域的辐射和带动。目前,除浦东新区经过20余年建设开始成为长三角的引擎,但对区域辐射带动作用仍弱于经济特区,而其他新区对周边地区的辐射带动作用则弱于浦东新区[3]。然而较之成熟的浦东新区、滨海新区等,新批复的新区在经济发展外部环境、政策含金量以及内部机制等方面出现了一些新的变化,后发国家级新区成长的也出现隐忧[2]。
在行政关系上,国家级新区并未摆脱与所在城市的上下级关系。国家级新区范围内包含的行政区、功能区、街、镇和村庄等关系错综庞杂,其经济发展、规划建设和社会管理等关系不易理顺。除浦东新区、滨海新区等已转化为行政区外,新晋的国家级新区由于所在中心城市发展空间受限,大多横跨多个行政区,内部行政主体多元、管理体制各异、利益格局复杂,如何保障新区高效运作,是各个新区遇到的普遍性难题[2]。
同时,国家级新区又需要与所在城市老区有着紧密联系。因此,新旧城区两者之间在产业、居住、交通等方面的对接不易短时间理顺,易造成建设和发展的重复、城市运营成本的增加。如钟摆式交通问题在浦东新区、滨海新区、南沙新区等地均较为突出[3]。
国家级新区的批复设立有四个阶段:1992年、2006年、2010-2012年和2014-2017年。1992年,国务院批复设立上海浦东新区。2006年5月,国务院再次批复天津滨海新区成为国家级开发开放新区,国家级新区的概念开始逐渐被关注。此后,2010-2012年,重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区相继获得批复。2014-2017年,国家级新区的批复进入井喷状态,陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、江西赣江新区、南京江北新区、福建福州新区、云南滇中新区、黑龙江哈尔滨新区、吉林长春新区、河北雄安新区等国家级新区陆续获批。截止到2024年3月,中国已经批复设立了19个国家级新区。[9]
上海浦东新区,1992年10月11日获批成立,是中国首个国家级新区,定位是有合理的发展布局结构,先进的综合交通网络,完善的城市基础设施,现代的信息系统以及良好的生态环境的现代化新区。浦东新区是1990年代以发展服务型经济接棒深圳经济特区的典范[2]。2005年,浦东新区成为中国首个国家综合配套改革试验区。2009年,浦东新区的定位调整为科学发展的先行区、“四个中心”的核心区、综合改革的试验区、开放和谐的生态区。2013年9月,中国(上海)自由贸易试验区在浦东新区挂牌成立[10]。2015年,国家发改委要求上海浦东新区重点围绕深化自由贸易试验区制度创新,在金融、贸易、航运等方面加快构建开放型经济新体制开展探索[5]。
天津滨海新区,前身是1994年天津市自主建设的省市级滨海城市新区,2006年5月26日获批成为国家级新区,是自浦东新区获批时隔十余年后中国的第二个国家级新区,定位是中国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心[11]。滨海新区立足高端制造业是大都市“退二进三”的典范是[2]。2006年5月,国务院批准天津滨海新区为国家综合配套改革试验区,支持天津滨海新区在企业改革、科技体制、涉外经济体制、金融创新、土地管理体制、城乡规划管理体制、农村体制、社会领域、资源节约和环境保护等管理制度以及行政管理体制等十个方面先行试验重大的改革开放措施[11]。2015年4月,中国(天津)自由贸易试验区在滨海新区挂牌成立,使得滨海新区在加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推动贸易转型升级,深化金融开放创新、推动实施京津冀协同发展战略等5个方面获得进一步提升[12]。2015年,国家发改委要求天津滨海新区重点围绕京津协同创新体系建设和港区协调联动开展探索[5]。
2014至2017年,国家级新区出现了一波井喷式密集批复,呼应了中国区域经济战略布局的现实需求,也体现了中国转变经济发展方式的率先尝试[2]。
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