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地方分权

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地方分权,“中央集权”的对称[1]:1380。也就是权力的去中心化,是国家权力依法由中央政府地方政府分别行使的制度。国家权力的一部分归地方政府行使的制度[1]:1380权力分散特指职权在两个公法法人之间的转移。更一般地说,可以区分“领土权”分散,即行政区间的权力分散;及“技术性”权力分散,指具有公法法人资格的公共法人团体(établissement public)间的职权转移。

概述

缘由

一般而言,中央政府主要负责治安和对外事务,而地方政府主要提供公共服务[2]:16-17。因为地方政府与中央政府功能不同,所以地方自治有其必要[2]:16。国家作为一个独立人格实体,主要任务是维持自身生存和发展,与其他国家交往[2]:17。中央政府作为国家代表,要承担保全之责任,使国家免受伤害,健康生长[2]:17。地方政府作为中央政府之组成分子,没有必要和可能顾及整个国家之安全等问题,只需要满足本地区居民生活即可[2]:17

政府是由于人民需要而建立,主要保障社会秩序正常,维护人民正当权益[2]:17。因此,人民在其生产与生活过程中,必然与政府发生联系,政府也时刻承担着为人民提供服务之义务[2]:17。人民不可能直接涉及到中央政府,而必须由地方政府来满足人民各种利益要求[2]:17。诸如民主制度所要求广泛公民参与等问题,事实上只是人民与地方政府之关系[2]:17-18。当代国家地大人广,不大可能使人民大众直接参与中央政府事务,或影响中央政府政治决策[2]:18。地方自治为人民政治参与提供条件[2]:18。在地方自治制度中,人民直接选举地方议会地方政府官员,通过某种形式直接参与地方管理行政诉讼等事务[2]:18。这满足人民政治需求,又符合政治治理之民主原则和精神[2]:18。地方自治是一种当代政治统治有效形式[2]:18

权力是必要但需要适当限制和分散行使[2]:18。在统一国家里,权力集中可以高度整合国家,由上而下稳定政治秩序[2]:18。如果事权不一,那将国家分裂,人民无所适从[2]:18。但是,权力集中并不意味所有权力集中到中央政府手里[2]:18。高度集权会给国家和人民带来危害,因此需要按照权力分散原则,适当纵向和横向分布权力[2]:18。地方自治是纵向分布权力,使地方政府获得某些中央政府所不得干预之自治权,实现权力在中央政府与地方政府之间、在不同地方政府之间分散行使,同样有利国家正常运行[2]:18

形式

地方分权大都为联邦制国家或实行地方自治之国家所采用[1]:1380。除军事外交等全国性重要事项由中央政府统一掌管外,凡地方可以处理的事项,如农业商业等,均由地方政府负责。有的如交通财政等项,则由中央与地方分管。在这种制度下,中央和地方的权力一般均由宪法规定,各有一定范围[1]:1380。自治政治是民主政治最高形态[2]:20。地方政府在法定范围内行使其职权,但同时执行中央委托的全国性政务[1]:1380

地方自治是地方享有一定自治权力的管理制度[1]:1380资产阶级革命初期,资产阶级为反对封建专制,要求参与政权而提出[1]:1380-1381。自治政治作为民主政治最终发展,使人民彻底实现自我管理[2]:21。实行地方自治的国家,一般在法律上规定,地方居民可以选举地方自治机关,管理地方事务[1]:1381

原则

现代自治政治是一种依法自治,在中央政府统一管辖下,依照宪法和中央政府制定之其他法律,以及地方政府自行制定不抵触中央政府法律精神之法律文件实行自治之政治[2]:27。自治政治是一种有规则、秩序之政治形态,不是无政府主义、为所欲为[2]:27

依法自治是国家统一之基础,是地方自治政治基本前提[2]:28。政治民主与依法自治不可分离,民主需要法治,按照民主和法治原则治国[2]:28。因此,要用民主政治原则处理地方自治政府问题,用法律规范地方政府地位和自治范围[2]:28。因为民主联系权力分散行使,而自治是权力分散行使之重要举措,所以民主也需要自治[2]:28。在法律规范下实行地方自治,使民主政治原则贯彻到地方政府层面,是现代政治发展必然趋势[2]:28-29。在现代社会,政府社会责任日益增强,所以中央政府处于既负责任、又力不从心之困境[2]:29。通过法律规范,使地方政府获得广泛自治权,既可减轻中央政府对社会之沉重负担,又可使中央政府与地方政府连成一体,共同履行当代政府对社会之职责[2]:29

与割据或分裂的不同

从表面上看,地方割据或分裂似乎是争取一种权力结构由地方自我管理[2]:29。但是,地方割据或分裂实质是地方对抗中央从而摆脱中央,甚至另组政府,从而破坏国家统一[2]:29。根本区别正是建立在依法自治原则基础上[2]:29。在地方自治政治中,自治地位及权力范围和界限由统一之国家法律确定;而在地方割据或分裂情况下,统一法律被抛弃,侵害国家主权[2]:29。因此,现代国家主张地方自治,并努力创造地方自治条件,但都反对地方割据或分裂[2]:29

法律

规范自治之法律,一般有宪法确认地位[2]:31。即以国家根本法确定其辖区地方政府自治地位[2]:31。地方政府虽然是国家一部分,但是相对于中央政府来说占有什么地位,则表现不同形态[2]:31。即使是在现代一些集权制国家,虽有地方政府之名,由于没有自治权,实际上没有其独立地位[2]:31。因此,通过宪法来规定地方政府自治地位,是自治政治重要特征[2]:31。宪法一般不涉及地方自治政府具体自治范围和权力界限,仅仅制定自治一般原则[2]:31。中央政府承认地方政府自治权利,并保证地方政府行使这些权利[2]:31。地方自治政府必须按照自治原则来组织地方议会和地方政府[2]:31

在实行地方自治之国家,一般还制定地方自治法律,以具体规定地方自治权利[2]:31。在有些国家,某些专项法律或法律文件也涉及地方自治权之规定[2]:33。某一地方政府还可以申请中央议会通过一项私法案而获得权力[2]:33。因倡议颇费周章,现在实践中并不多见[2]:33-34。在英国,地方政府还可以通过临时命令获得许多特殊权力;有时大臣特别命令也能起到法律文件作用[2]:34。按规定,地方政府得向有关大臣提出计划,大臣往往先举行听讯会,然后才准施行[2]:34。只要议会不否决大臣命令,即可授予地方政府以法定权力[2]:34

理论

自治政治范围都是所谓地方事务,而国家事务由中央政府管辖,不属自治范围[2]:38-39。所谓地方事务,大致包括地方议会选举及地方政府组成、地方治安、教育、地方规划和公共卫生[2]:39-41。地方自治机关由当地选民直接选举产生,是实行地方自治重要前提[2]:39。地方治安即警察权,很多国家由地方政府行使,直接与地方自治政府形成有关[2]:39-40。在西方国家,早期人们把地方政府称为“守夜人”,职能主要是地方治安[2]:40。地方政府一般管理教育事务,主要是初等教育及中等教育[2]:40。随着社会发展和进步,公民教育权利义务[2]:40。地方规划,包括财政预算、市政建设、保护土地和运用资源等,当由地方自治机构管理[2]:40。公共卫生是地方自治政府一项重要职责范围,尽管似乎不太起眼[2]:40。政府对社会之责任在公用服务事业,如在地方辖区内修桥补路、供水、供电、社会救济、社会福利等[2]:41

结构与关系

能说明自治政治之本质,是其实际运行,而不是其静态规范[2]:78。在实行地方自治国家,中央政府在确保统一法律前提下,往往允许地方政府制定不与中央法律相抵触之地方法规和单行条例,并自由裁量执行[2]:86。在特别行政区自治地方,地方政府拥有制定法律权力,不仅可以保留并制定与中央政府法律体系不一致法律,还具有独立司法制度和终审权[2]:86-87。很多国家即使实行自治政治,地方政府很大部分财政来源于中央政府各种形式拨款,中央政府由此来鼓励或阻碍地方政府某种活动,或者监督地方政府实施中央政府某项地方计划[2]:87。种种不同情况,决定地方自治政府与中央政府不同关系模式[2]:87

权限划分

自治政治是自我管理,具有一级地方政府某些治理社会之权力[2]:87。从主权管辖角度来看,中央政府统治权力可以管辖任何一个地方政府[2]:87。但是,一个国家为确保地方政府具有自治权力,往往明确划分地方政府和中央政府权限关系,体现中央政府管辖对地方政府,和地方政府一定自治权力[2]:87-88。逻辑上,中央政府权力应该是无所不包,无所谓“分”与“不分”或“分到”与“分不到”[2]:88。所谓地方政府与中央政府权限划分,主要是指地方政府怎样从中央政府“分到”什么权力[2]:88

确定地方自治政府自治权限,并不意味着地方自治政府完全摆脱中央政府控制[2]:95。事实上,任何形式以及任何程度之地方自治,都是在中央政府控制下建立并正常运行[2]:95。中央政府控制地方自治政府是国家完整统一之根基[2]:95。中央政府统一立法控制地方政府,把地方自治政府权力规范于宪法、法律范围内;通过指导、命令、人事任免等行政措施控制地方政府,规范地方自治政府行为;通过财政拨款控制地方政府,提供某些地方事务管理经费[2]:95-99。通过财政控制,中央政府能够很大程度影响地方自治政府施政[2]:101

功能

自治政治可以防止中央集权[2]:105。中央政府考虑问题主要是国家统治、政策一致;难以把握不同人民不同利益以及不同地区治理要求;甚至可能把不一致、不协调地方利益和人民要视为国家异端,从而排斥于政治议程之外[2]:106。高度集权并不能带来高效率,行政管理效率必然低下[2]:106。自治政治保障地方政府权力,同时也保障中央非集权地位[2]:107。自治政治有效阻止集权,使各级政府对于其管理区域具有确定责任[2]:107。自治政治适应现代复杂政府管理需要;因地制宜,合乎经济和效率[2]:112-115。在自治政治前提下,地方政府不能向中央政府转嫁管理事务和推卸管理责任,必须懂得对地方事务之责任;人民也懂得地方事务管理是地方政府所致,对地方政府直接联系,便于人民对政府选择和监督[2]:117。地方政府管理地方事务都是人民身边事,与人民利益密切相关,为人民所特别关注[2]:118。自治政治鼓励地方积极,地方政府具有足够自治权力来管理地方事务,人民参与地方政府管理,促使地方政府及人民为国家发展而努力[2]:117-118

通过自治政治,可以使人民主动投身于与自己相关生活中,提高自己素质和热情,使国家生活到运转[2]:124。人民有条件参与地方事务[2]:125。需要公民具备必要文化素养和平等、自主、守法等基本观念[2]:127。实行地方自治政治,有效对人民教育和培养[2]:127

推动经济发展

自治政治给予经济不同扶持和服务[2]:120。国家可以通过地方自治政府,对不同地区不同情况分别治理,使整个国家全面发展[2]:120。由于地方政府建立在基层,与人民直接联系,了解地方情形,容易制定适合当地经济政策,鼓励人民积极从事经济活动,以推动经济发展[2]:120-121。自治政府下地方政府与中央政府分享财政权,能够增强地方政府财政责任,合理使用财政收入,直接为经济发展服务[2]:121。自治政治可以给地方政府广泛管理空间,为地方经济发展创造条件[2]:123。地方政府具有充分自治权力,就可以根据本地特点,认真规划并积极创造必要基础和条件,从而直接推动经济发展[2]:123。政府成本得到控制,间接促进经济增长[2]:123。中央政府直接管理事务减少,机构和员工大幅削减[2]:123-124。政府开支大减,公民税收相应减少[2]:124。另一方面,人民直接交给地方政府一定税收,就能够直接监督税收用途,无论政府还是人民,都能够注意如何用最少耗费干更多事情,以取得更有效成果[2]:124

权力分散的类型

根据 Dennis A. Rondinelli (l'Université du Wisconsin) 及 Echraf Ouedrago (l'Université Laval) 的认同,权力分散主要存在四种不同的类型:

  • 行政分权 (权力下放)
  • 功能分权 (委托权)
  • 政治分权 (归属权)
  • 结构分权 (私有权)

法国

此章节未列出参考或来源。

法国有相当长时间的单一制国家历史,因此其行政向来都是相当中央集权的。在行政划分上,中央也握有大部分的职权。特别地,巴黎作为政治、经济、文化中心,在国家历史中长期扮演着特殊的角色。然而,在现代,这种有强烈偏重的政策正受到越来越大的挑战,特别是它正在阻碍各地区经济社会的平等发展。

地方分权运动

“地方分权运动(décentralisation)旨在提供各地方行政区域以自有职权,异于国家之所有,以令人民选举其权力机关,及保障在整个领土上之公权之平等。权力分散令决定权近于民众,有利导向社区民主。权力下放déconcentration)则为相异之称谓,旨在通过将中央行政梯队之职能转移于地方,即省长、省级公共事业之负责人或其下属,以提高国家运转之效率。”──国民议会

在法国,第一批地方分权法律(德费尔法 Lois Deferre)在1982-83年间由皮埃尔·莫鲁瓦政府推行。它们是继戴高乐将军的“区域化”计划(于1969年公投中失败)之后的第二次尝试。1982-83年的地方分权运动源于副总理奥利维埃·吉夏尔(Olivier Guichard)在报告《一起生活》(Vivre ensemble)中的倡议,但特别是由于1977年新的政治气候:当时新一代的政治人物和社会党纷纷取得了市级选举的胜利。

让-皮埃尔·拉法兰(时任总理)在2002年和2004年间再次将地方分权改革提上了议事日程,而这新的一波浪潮被称为地方分权的第二幕。这次改革的结果被普遍认为让人失望,因而进行第三幕的要求也已被提出。

权力分散的优点之一在于它将公共政策的制定更迫近于民众的需要。但同时,由于地区间资源和决策所潜在的不均等,新的区域间不平等的可能性也会被引入。

去中心化

术语地方分权去中心化décentralisation)同时也指称一项土地规划政策,旨在减少巴黎及周边地区在地区发展中所占比重。另一项政策“工业分散”也被提及,特别是五十年代中期,国家试图鼓励工业走出巴黎地区,参与外省的“外援建设”(développement exogène),这个政策之后受到“地方发展”(développement local)的支持者们的强烈批判。

在法国,地区间强烈的落差导致了这种去中心化政策。法兰西岛大区集中了实际上大多数的人口经济活动。而在外省,许多地方都处于令人担忧的荒废状态。正是这种情况导致了1960年代的雄心勃勃的土地规划政策的出台,这都要感谢土地规划和区域事务评议会(DATAR: la Délégation à l'Aménagement du territoire et à l'Action Régionale)的组建。这项去中心化是通过建立平衡的都市而实施的。

问题

如果法制不完备,中央超越界限剥夺地方自治权力,地方政府僭越权力对抗中央,从而发生地方分裂主义现象[2]:130。如果一个国家地区间发展极不平衡,自治政治基础也就可能受到影响[2]:130。如果国家自治政策不利于减少发展不平衡,就有可能影响地方服从中央前提和基础,从而滋生地方分裂主义思潮[2]:130。中央政治稳定是自治政治重要基石[2]:130。当中央政府发生裂痕和冲突,地方分裂主义总会抬头[2]:130。在多民族国家,民族不融洽是导致地方分裂主义重要因素[2]:130。长远根本解决地方分裂主义,是建立保持国家完整统一、又保障地方具有充分自治权力之政治机制[2]:131

评价

孙中山认为,地方自治是政治基础:“日本之强,非强于其坚甲利兵,乃强于其地方组织之健全。不过,他们的这种地方自治,官治气息很重,是不乎合吾党民权主义全民政治的要求;但他们的某种精神和方法,在训政时期却很可参考,所以仍然有考察的价值。”[3]

参见

参考文献

外部链接

参见

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