台湾地区无户籍国民，简称无户籍国民[1]，是指未在台湾地区设有户籍的中华民国国民[2]。依现行中华民国的《国籍法》第2条：“ 有下列各款情形之一者，属中华民国国籍： 一、出生时父或母为中华民国国民。 二、出生于父或母死亡后，其父或母死亡时为中华民国国民。 三、出生于中华民国领域内，父母均无可考，或均无国籍者。 四、归化者。” 中华民国之《入出国及移民法》定义台湾地区无户籍国民为未曾在台湾地区设有户籍之侨居国外国民及取得、回复中华民国国籍尚未在台湾地区设有户籍国民。[3]。
这类人士可受到中华民国的外交保护并领取中华民国护照。然而，国籍只是可否居留台湾的必要但非充分条件。台湾地区无户籍国民必须受中华民国《入出国及移民法》管理，且必须在2年期间于台湾地区居留1年以上，才能享有全民健康保险。除此之外，年满36岁之男性可免除服兵役义务。
背景
有研究者认为，台湾地区无户籍国民的产生背景与中华民国政府迁台继续推动自1895年出现的“大中国主义”且借由由海外华侨推广到海外华人社区有关[4]:95。
1990年代初期，中华民国法律体系尚未出现“台湾地区无户籍国民”一词，而是使用“台湾地区无户籍人民”。如1991年6月1日，中华民国内政部函颁实施的《国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点》规定，“台湾地区无户籍人民”分为两类：“（一）侨居外国或居住港澳地区未曾在台湾地区设有户籍之人民。（二）取得我国国籍之人民。”[4]:95—96
1998年5月22日，司法院大法官颁布《释字第454号解释》明示《国人入境短期停留长期居留及户籍登记作业要点》违宪。同时，将“国籍”等同“国民”概念纳入，并以“台湾地区无户籍国民”一词取代“台湾地区无户籍人民”，加以明确规范。另外因香港与澳门已移交中华人民共和国，台湾地区无户籍国民的身份范围再予以限缩。[4]:96
所在地区
中华民国内政部移民署在实务中，将台湾地区无户籍国民依所在地区，分为四种：在海外地区者、在大陆地区者、在香港或澳门者、在台湾地区者[1]。
在海外地区的台湾地区无户籍国民来源之一，是中华民国国民在海外出生的子女[4]:96。从国籍上，可分为多重国籍者和单一中华民国国籍者[5]:58。2012年时，林书豪的个案显示，即使拥有出生地的美国国籍，不申请中华民国护照，仍被中华民国政府视为中华民国国民（台湾地区无户籍国民）[4]:102。2020年7月，林书豪取得中华民国护照。外界认为他取得中华民国护照的动机，即是要与郑志龙、林志杰、刘铮等来自台湾地区的运动员相类，以“本土内援”身份参加中国男子篮球职业联赛[6]。
单一中华民国国籍的台湾地区无户籍国民多是来自单一国籍制的菲律宾、韩国、日本[5]:58。大约2,000名台湾地区无户籍国民原先居住于菲律宾[7]。许多菲律宾华人的父母是从中华民国控制的中国大陆地区而来，这些华人皆拥有单籍中华民国国民身份，也没有菲律宾公民身份，因菲律宾的法律是以父母亲的国籍。由于其双亲与台湾地区没有联系，因此属于台湾地区无户籍国民[8]。另外一群台湾地区无户籍国民是所谓的泰缅孤军：中华民国陆军士兵在国共内战后期，与其后代从云南省逃亡至泰国北部与缅甸北部[9]。
还有原籍山东的韩国华侨大多数是中华民国台湾地区无户籍国民。这一群体以外侨身份居留韩国，并在当地设有华侨学校及华侨协。日常生活中，持有外国人登录证和中华民国护照。有作者指，与很早之前便开放华侨成为国民的政策的马来西亚、泰国、印尼等国相比，不允许双重国籍的韩国，早期实行“排华政策”，所以韩国华侨和其在韩国出生的子女，多选择中华民国国籍[10]。
在大陆地区的台湾地区无户籍国民来源之一是，台湾居民“在大陆地区出生之未成年子女”，以及台湾居民和大陆地区人民在中国大陆出生的“未满一岁之子女，且未在大陆地区设有户籍或领用中国大陆护照”[11]。
香港、澳门交接前，中国籍港、澳居民可以持中华民国侨务委员会发出的华侨身份证明书申请中华民国护照。而在台湾读书的港澳侨生亦是港澳地区的台湾地区无户籍国民来源之一[12]:62。港澳移交后，台湾居民在“香港及澳门出生之未成年子女”亦是港澳地区的台湾地区无户籍国民来源之一[11]。在地的护照相关事务处理机构分别是大陆委员会香港、澳门办事处[1]。
香港交接仪式前夕，中华民国政府制定《香港澳门关系条例》，其中第一章条4条承认港澳居民中“取得华侨身份者及其符合中华民国国籍取得要件之配偶及子女，在本条例施行前之既有权益”。自港澳回归，中华民国政府方面不再定义港澳为侨区。中华民国外交部在实务中，不再向持华侨身份证明书的港澳居民发放（无户籍）中华民国护照。2013年时，有香港侨生通过个人努力，逐个部门交涉，依华侨身份证明书申请到（无户籍）中华民国护照。但此类申请者被内政部以香港居民身份为由，不得申请签发临人字号入国许可，以致无法入境台湾。2014年1月4日，内政部修正相关规定后，正式公布可以申请临人字号入国许可，有效期1年[12]:62—63。
在台湾地区的无户籍国民，来源之一是进入台湾地区定居、工作的海外华侨。1991年之前，海外华侨进入台湾地区后，由本地人担保，即可注册户籍，成为台湾地区居民[5]:42。1991年后，中华民国政府改变出入境政策，需申请“入出国许可”，六个月后必须离境，再次申请入境。1999年，中华民国政府制定《入出国及移民法》后，华侨归入台湾地区无户籍国民。在台湾地区有直系亲属的华侨，才有申请在台湾地区居留的权利。后经韩国华侨抗议，华侨取得台湾地区居留权[5]:56—58。
仅有中华民国国籍、定居台湾地区的无户籍国民群体，以菲律宾华人为典型。他们多是菲律宾华人二代、三代。1980年代，因台湾经济繁荣，做为底层劳动者前往台湾地区务工[5]:58—59，61。1990年代后，菲律宾华人多有因政府政策改变成为逾期停留的“黑户”。2010年，内政部移民署同意在1999年《入出国及移民法》实施之前进入台湾地区、逾期停留菲律宾华侨取得居留权。2010年至2013年间，通过专案取得合法身份的菲律宾华侨约有940人[5]:58—61。
身份证明文件与护照
现时台湾地区无户籍国民不能直接申领中华民国国民身份证。此类国民如获得居留台湾的许可，则必须先领取中华民国居留证。如果要取得国民身份证，必须符合居留期间规定并需在台湾地区进行首次户籍登记[7]。
台湾地区无户籍国民有资格领取中华民国护照[13]。事实上，《护照条例》并没有提到户籍登记为取得护照的先决条件[14]。《护照条例施行细则》提供台湾地区无户籍国民领取护照的详细规则。在该法第4条规定，台湾地区无户籍国民在申请护照时不必出示国民身份证。第12条规定台湾地区无户籍国民可在护照上取用中文姓名；相反，其余国民的护照只能使用身份证上的中文姓名。第11条第1项第5款规定，国民身份证统一编号只会在有户籍国民的护照个人资料页上显示[15]。因此，台湾地区无户籍国民的护照不会出现身份证统一编号[2]。
中华民国法律规定，中华民国护照可以用特殊方式，发给同时拥有香港居民、澳门居民或大陆地区人民身份之中华民国国民[注 1][注 2]。在《护照申请及核发办法》第15条规定，香港居民、澳门居民、大陆地区人民或持有中国大陆当局发行之护照的人民，只能在特殊许可下取得中华民国普通护照；此外，如果中华民国护照持有者（不论是否在台湾地区设有户籍）成为大陆地区人民，其护照将会被撤销[14]。2010年代之后，此类人士被称为“脱台者”。然而，在主权移交前取得华侨身份的香港与澳门居民，则不适用其特别许可规定；相反，他们仍可能适用其他海外华人的申请规范[16]。
入出境管制
1991年，中华民国政府制定更严格的边境管制措施，限制台湾地区无户籍国民进入台湾地区以及领取身份证[7]。在《入出国及移民法》第8条规定，台湾地区无户籍国民可以在台湾地区停留3个月，并可以延长3个月[3]。第7条则允许内政部移民署拒绝台湾地区无户籍国民的入境许可；第14条及第15条则允许移民署驱逐已入境台湾地区的无户籍国民[3]；拒绝入境及驱逐出境的方式另订有详细的规范[17]。至于港澳居民及大陆地区人民则有单独的拒绝入境及驱逐出境法规[18]。1991年至2011年，中华民国政府统计纪录显示，有9,138,211台湾地区无户籍国民人次以短期停留方式入境台湾地区（不含港澳居民及大陆地区人民）；而台湾地区无户籍国民的每年入境人次从1991年的1,444,830人次，逐年降至2003年的19,679人次，此后仅略微增加[19]。
根据2023年6月《入出国及移民法》修法前的规定，台湾地区无户籍国民持有中华民国护照进入台湾地区，必须要在驻外馆处申请临人字入国许可证，或持有居留证，或取得侨务委员会背书或批准，或是已注记持有F-2或F-5居留签证的韩国外国人登录证[2]。2011年8月，中华民国外交部规划台湾地区无户籍国民无需申请临人字号入出国许可，即可使用中华民国护照入境台湾地区[20]。2023年6月，《入出国及移民法》完成修法，自2024年1月起，持有有效中华民国护照的无户籍国民“预定临时入国停留三个月内出国，且备有我国有效护照及订妥回程或次一目的地之机、船票者，得免申请入国许可”，但不得像持有有效临人字号入国许可证的无户籍国民般于三个月停留期限届满前得申请延期停留一次。[21][22][23]
台湾地区无户籍国民的入国许可证件种类如下：
一、临人字号入国许可：有效期间内得多次使用。
二、单次入国许可证：有效期间内得入国一次。
三、多次入国许可证：有效期间内得多次使用。
四、临时入国许可证：有效期间内得入国一次。
五、临时入国停留许可证：有效期间内得入国一次[24]。
1997年第十四世达赖喇嘛造访台湾时，当时的中华民国政府是由内政部警政署核发入出境许可证。然而在2001年第十四世达赖喇嘛再次造访台湾时，则是以无国籍身份申请，并由领事事务局依据印度政府核发之身份证明书给予签证[25][26]。
由于台湾地区无户籍国民无法持有中华民国国民身份证，这类人士无法依照有户籍国民的方式至中国大陆及香港旅游。台湾居民来往大陆通行证必须以国民身份证或户口名簿（16岁以下）申请[27]。同样地，香港的入境政策规定必须持有特区政府认可的身份证明文件，只包含国民身份证或注记国民身份证统一编号的旅行文件[28][29]。
针对想要在中国大陆及港澳旅行，但没有取得中国大陆旅游许可的台湾地区无户籍国民，中华人民共和国驻外馆处规定，如果持有外国护照者，应以外国护照申请签证；如果只持有台湾当局发行之旅游证件，则应当申请中华人民共和国旅行证；至于前往香港的台湾地区无户籍国民，则必须进一步向香港入境事务处申请入境许可。部分驻外使领馆（亚特兰大、珀斯、悉尼）以及驻香港特派员公署规定可持有台湾当局发行之旅游文件副本申请旅行证[30][31][32][33]；然而其他驻外使领馆（布里斯班、开普敦、哥本哈根、爱丁堡、渥太华、温哥华）则规定必须以中华民国国民身份证副本申请[34][35][36][37][38][39]。韩国出生的日本华侨女演员邢慧君（后藤希美子）于2003年前往中国大陆工作，在申请入境许可时遇到麻烦；最后她取得华侨通行证[查证请求]，作为中国大陆地区旅行许可的替代品[40][41]。
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授予中华民国护照持有者免签证或落地签证的国家及地区可能会限制部分人士的免签证或落地签证资格，其判定原则在于护照上是否有国民身份证统一编号。由于台湾地区无户籍国民没有国民身份证，因此他们的护照不能获得部分国家的免签证资格，如澳大利亚、加拿大、新西兰、日本、申根区、英国以及美国[42][43][44][45][46][47]。2010年，时任外交部政务次长沈吕巡表示，在与澳大利亚协商免签证措施期间，曾提出将台湾地区无户籍国民也纳入免签证范围中，但澳大利亚方认为这类人士缺乏返回原居地的条件而拒绝这项请求[48]。同样地，美国只授予印有身份证统一编号的中华民国护照持有者免签证；没有身份证统一编号的中华民国护照持有者被视为无国籍人士而需要申请签证，排除在台美签证互惠的框架之外[49][注 3]。台湾地区无户籍国民持中华民国护照入境新加坡，则必须要有临人字号入出国许可[50]。目前台湾地区无户籍国民持中华民国护照可以免签证入境除梵蒂冈外其余11个中华民国的邦交国。
居留台湾地区
《入出国及移民法》第9条列出台湾地区无户籍国民在台湾地区居留的条件，包含就业、学习与投资。第10条则规定台湾地区无户籍国民可在一定条件下，于居留满一定期间后进行户籍登记[3]。《台湾地区无户籍国民申请入国居留定居许可办法》提供更多法律规定的流程细节[51]。港澳居民居留台湾地区与进行户籍登记则以单独法规进行管理[52]；基于人口增长、经济发展与社会稳定的隐忧，中华民国政府对中国大陆地区人民的居留与户籍登记采取更严格的管制措施[53]。依据《入出国及移民法》第12条，除非是归化人士，或是未满20岁且其父母在台湾地区设有户籍者，否则使用外国护照或无国籍旅行证件入境台湾地区的台湾地区无户籍国民不得申请居留[3]。
许多泰缅孤军的后代会以伪造或被盗的护照入境台湾，通常会进入台湾的大学院校就学。即便他们这类行为被发现，原居国不会接受这些人的遣返，因为这些国家不承认他们为该国公民[9]。2009年，立法院通过《入出国及移民法》修正案，豁免1999年5月21日至2009年12月31日止无法遣返的875位移民以及107名抵达台湾的海外藏人，并给予申请居留许可的权利[54]，相关内容明订于该法第16条[3]。
某些外国人可能会以特殊方式归化中华民国国籍，成为台湾地区无户籍国民，也就是“因归化取得中华民国国籍但未设籍国民”[13]。在台湾地区设有户籍的父母，于海外地区生下子女，这类人士也属于台湾地区无户籍国民。然而根据《入出国及移民法》第9条第1项及第3项，上述两类公民必须在没有其他特定资格下在台湾地区获得居留许可，并在居住一段时间后进行户籍登记。同法第10条第1项及第3项则规定进行户籍登记所必须居留的年限：连续居住1年、居留满2年且每年居住270日以上，或居留满5年且每年居住183日以上[3]。
2023年6月，《入出国及移民法》完成修法，自2024年1月起，无户籍国民可透过不断的合法短暂停留满五年，且每年在台一百八十三日以上，从而申请取得居留资格，稍为放宽修法前连续停留七年的要求。无户籍国民取得居留身份后，居留满一年且居住三百三十五日以上，或连续居留满二年且每年居住二百七十日以上，得申请定居并登记户籍。[55][56]
人数统计
2009年7月31日，中华民国政府公函（领一字第0985130429号，函覆立法委员林淑芬国会办公室）指出，持有效期内中华民国护照的台湾地区无户籍国民约6.1万人，其中来自韩国的1.2万人，来自菲律宾的1.1万人[5]:58。
台湾地区无户籍国民在台居留人数，在2020年只有4,571名，不但少于大陆地区和香港地区来台的居留人数，更不到同年在台外国持有居留证789,076人的百分之一。 [57][58]
| 年度 | 大陆地区人民 | 香港居民 | 澳门居民 | 台湾地区无户籍国民 | 外侨 | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 居留 | 定居 | 居留 | 定居 | 居留 | 定居 | 居留 | 定居 | 在台外侨居留人数（年底） | |
| 2020 | 6,055 | 2,149 | 10,813 | 1,576 | 1,002 | 134 | 4,571 | 7,309 | 789,076 |
| 2019 | 11,283 | 4,399 | 5,858 | 1,474 | 1,104 | 193 | 4,352 | 10,359 | 797,122 |
| 2018 | 11,684 | 4,884 | 4,148 | 1,090 | 1,141 | 177 | 4,552 | 10,830 | 758,583 |
| 2017 | 12,953 | 6,087 | 4,015 | 1,074 | 1,416 | 177 | 6,017 | 9,437 | 717,736 |
| 2016 | 14,857 | 8,212 | 4,057 | 1,086 | 1,772 | 187 | 4,366 | 9,587 | 671,375 |
1991年至2001年，共计141,660名台湾地区无户籍国民获得居留权，215,825名台湾地区无户籍国民已进行户籍登记而取得有户籍身份。与短期造访的人数相反，台湾地区无户籍国民的居留与户籍登记人数呈现上升趋势，居留人数从1,085人上升到4,903人，户籍登记人数从10,820人上升到17,048人[19]。
其他国民权利与义务
台湾地区无户籍国民不能享有全民健康保险，这个议题在2010年引发了抗议行动[59]。如果台湾地区无户籍国民的雇主没有为他们购买医疗保险而遭受职业伤害，这类国民也无法获得劳工赔偿；其中一个代表案例是居住在台湾10年以上的台湾地区无户籍国民蔡忠理。他在工厂事故中失去手臂后，无法获得劳工赔偿[8]。2011年，某位台湾地区无户籍国民与另一位前台湾地区无户籍国民开始收集连署，准备参与2012年中华民国立法委员选举。这两位台湾地区无户籍国民与另外三名与他们一起参与竞选的外国移民，依法没有参选资格，但他们无论如何会继续收集连署，以唤起大众对于健保法规现况的了解[60]。
依据《就业服务法》第79条[注 4]，台湾地区无户籍国民必须申请就业许可，才能在台湾地区工作；但只有中华民国国籍而没有其他国家国籍的台湾地区无户籍国民[61]，以及依据《外国专业人才延揽及雇用法》第25条经归化取得中华民国国籍者可以豁免申请许可。
根据《归化我国国籍者及归国侨民服役办法》第3条规定，从未登记过台湾地区户籍之台湾地区无户籍国民并非征兵对象，除非他们已进行户籍登记并从登记之日起算满1年，才会赋予服役义务；曾有户籍者则从回国翌日起算满1年后恢复服役义务[62]。
备注
参考文献
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