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社会保险

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社会保险是一个现代的社会保障制度,由国家强制人民参与各种保险,预先为各种疾病、身心伤害、失能、失业、职业灾害、老年与死亡等社会风险做准备。

特色

  • 社会保险具有强制性,属于公法债之关系,与商业保险商业年金计划不同。
  • 社会保险相较于个人储蓄,有风险分担的功能。
  • 社会保险的财源来自于保费,与公医制度、福利服务、社会津贴、社会促进等主要仰赖税收等不同。
  • 社会保险的财务采行随收随付制德语Umlageverfaren(pay-as-you-go),与商业保险不同
  • 社会保险的目标在维持正常生活水准,与仅提供最低生活水准之社会救助不同。

历史

起源

位于图林根的德皇诏书纪念碑
位于图林根的德皇诏书纪念碑
1981年德国社会保险100年纪念邮票
1981年德国社会保险100年纪念邮票

社会保险的起源可溯及1881年德皇威廉一世发表社会保险诏书,宣示将以社会自治方式推行社会保险开始后,在1883年创立以蓝领工人为对象,实施的健康保险。此后德国亦在1884年制定劳灾保险,并于1889年实施年金保险。[1]

这样的发展可以归属于德国传统社会团结观念,最重要的角色则莫过于奥托·冯·俾斯麦首相与其同僚、政治家及学者的贡献。特别是,如此广泛的社会保险制度来自于俾斯麦所面对的政治与经济挑战。为发展德国经济,俾斯麦迟疑于增进劳工的权利,但为减少当时社会主义党人带来的政治压力,俾斯麦建立社会保险制度。因此,德国社会保险制度的建立,并非来自于爱,而是基于恐惧。今后,以社会保险为核心社会政策的国家,所遵守的即是由此发展的俾斯麦社会安全模式。

普世化

社会保险在德国的发展贯穿整个20世纪。1927年失业保险的建立是重要里程碑。在20世纪末叶,1995年德国建立长期照顾保险,再次肯认社会保险于现代社会中对人民的重要性。

在德国建立社会保险后,除英国以外该制度推广至其他欧洲国家,直到1911年,英国公布失业保险法案为止。[2]这对英国是一个突破性的进展,因为此与德国的发展过程显不相同。事实上,英国的失业保险是相当先进且优于德国模式的制度。然而,美国并未立即引进社会保险。直到1935年,美国在罗斯福新政下才引进奠基于老年、遗属、与失能的社会保险。

社会保险制度也扩散至拉丁美洲、亚洲与非洲。以日本为例,现在拥有与德国相当的社会保险制度,包含健康、劳灾、年金、失业与长期照护保险。借由国民健康保险与国民年金,社会保险已经覆盖于所有日本国民。[3]

国际组织的推动

当以社会保险为核心的社会安全制度建立之时,社会保险与社会安全成为各国共同追求的目标。国际劳工组织在1927年到1935年,通过一系列的公约(第24、25、35~40与48号公约)与社会保险相关。1952年,社会安全最低标准公约(第102号公约)再次强调社会安全在上述公约中的重要性。该最低标准在之后亦由第121、128、130号公约修正。[4]此外,与国际劳工组织相关的联合国公约发展,则有世界人权宣言第22条与经济、社会及文化权利国际公约第9条。

风险的种类

社会保险在多数国家的实施植基于不同的风险类型。例如在德国有五大社会保险,分别为健康保险、劳灾保险、年金保险、失业保险与长期照护保险,且均奠基于风险之上。

然而在一些国家与地区,社会保险主要保护特别领域的个人与劳工。以台湾为例,则具有奠基于职业的系统,例如劳工保险、公教人员保险与军人保险。此外,另外有一个植基于风险的系统,即全民健康保险

覆盖范围

从历史上来看,社会保险主要保障工业劳工。随时间经过则逐渐扩散至所有劳工,在特别情形下还包含他们的被扶养者。

从社会保险制度的建立到现在,德国一直聚焦在保障受雇者,特别是工业劳工。在其他国家社会保险的覆盖已不限于受雇者,并已扩张到自雇者。例如英国的国民年金保险。在日本,受雇者则被不同的制度所覆盖,所有未受雇的国民则参加国民年金与国民健康保险。在一些国家及地区,社会保险覆盖所有的国民,例如瑞士的年金保险[5]:285-301与健康保险,以及台湾的全民健康保险。

各国、各地区社会保险

美国

美国社会保障制度深受英国影响,独立后仍大致沿用1601年英国济贫法英语Act for the Relief of the Poor 1601等制度应对社会需求。惟美国基于个人主义思维,对失能或死亡导致所得中断的社会问题,主要由慈善事业与雇主责任承担,以避免人民对政府政策过度依赖并促其自立。

然而美国对社会保险的消极态度,在经济大恐慌时深受考验。当时众多私人保险公司倒闭,使人民因所得中断的经济不安全更加恶化。为解决此等问题,国会于1935年通过社会安全法案英语Social Security Act,作为罗斯福总统新政的重要内涵。此法案虽以社会安全为名,实质上主要内容则为社会保险,尤其联邦政府执掌的老年、遗属保险,加上1956年纳入之失能保险(OASDI)。又此一法律虽也提及劳灾保险与失业保险,但实际内容则委由各州自行订定。目前此以年金保险为核心的老年、遗属与失能保险,为美国退休者可以颐养天年的最大屏障。

至于健康保险,于1935年社会安全法立法时并未计及。须待1965年始实施退休者与贫穷者的医疗保险。为使更多人民获得医疗保障,克林顿总统以推行健康保险为其施政目标,但终未实现。奥巴马总统上任后,继续推动此一政策,并于2014年开始实施病患保护与可负担的健保法,使经济弱势者得负担健保费用,获得一定水准的医疗服务。

台湾

在台湾,最早并有系统的社会保险是1950年实施之劳工保险。此后之制度建构另有:

  1. 1953年陆海空军军人保险条例,并于1970年修改为军人保险条例。
  2. 1958年完成公务人员保险立法。
  3. 1958年劳工保险条例立法,及其后于1968年与1973年之修法。

其中,公务人员保险法在1958年首开门诊给付,并于1964年开办退休公务人员疾病保险,而有别当时劳保之给付。虽劳工保险发展不及公务人员保险,仍随两次修法扩张涵盖范围,并于1968年开办门诊给付。此外,1975年以行政命令实施之学生平安保险亦属社会保险。惟其给付仅限死亡及残废之现金给付与伤病住院医疗,且给付水准偏低,保障功能有限。至1990年代为止,社会保险之改革集中在扩张保险对象,包括:

  1. 1979年修正劳工保险条例,将强制加保事业单位改为5人;扩大强制加保行业;非属强制加保行业之劳工得任意加保。
  2. 1980年制定私立学校教职员保险条例,私校教职员由劳保之任意加保,改为私立学校教职员保险的强制被保险人。
  3. 1981年及1985年分别制定公务人员眷属保险条例,与退休公务人员及其配偶疾病保险办法。使公教人员之配偶、退休公教人员及配偶,均获相当于公保之医疗给付。
  4. 1985年依行政命令试办农民健康保险。

在1990年代后,全民健康保险之实施为最重要之社会工程。为使医疗保障范围扩大至全体人民,1994年全民健康保险法及中央健康保险局组织条例完成立法,并于1995年3月1日施行。自此,除少数特定国民,如军人、受刑人等,均为全民健保之被保险人。此外,1999年实施的失业保险亦为台湾社会保险的重大进展。历经1996年亚洲金融风暴引发的失业问题,尤其在劳工请愿与抗争后,1998年通过劳工保险失业给付实施办法,并于隔年元旦实施。

2000年后,全民健保在2001年纳入军人,于2013年更扩及受刑人。另失业保险,于2002年制定就业保险法以立法化。

2008年10月1日国民年金保险施行,将未参加军、公教、劳、农保之年满25岁、未满65岁国民纳入社会保险安全网中,保障被保险人在发生老年、生育、身心障碍、死亡时,本人及遗属有基本经济安全保障。

2009年1月1日劳工保险条例的修正施行,则实施劳保与劳灾的老年、失能与遗属年金。从此,劳工年金保障的漏洞,终获填补。此后,在台湾除长期照顾保险外,健康、劳灾、年金与失业等四大保险终于齐备。[6]:669-696

中国大陆

古代

在以农业为主的古中国,家庭不仅是社会生活的基础单位,也是经济生产单位,故生老病死等社会风险,经常由家庭或家族中承担。[7][5]:18-19虽如此,古中国也早有以储藏农作物以解决歉收,与天灾战祸导致生活匮乏的社会问题。对无家可归、身心障碍与贫穷者,则有官私营慈善机构给予给付、服务甚或安置。[8]此外,一种类似现代的退休制度,业已出现,惟仅限于特定之官员。[9]惟中国具现代意义的社会保险,须待1943年于川北盐场实施的盐工保险时才出现。[6]:674

当代

自1949年中共建政后,社会保险之发展首推1951年之劳动保险条例。对国营企业、集体共有工厂、矿场、铁路、运输、邮电等事业,与100人以上之公私合营事业单位员工,提供劳灾、疾病(健康)、死亡、养老(老年)与生育给付。保费由雇主单方负担劳工薪资3%,并成立三大劳工保障基金。[10]

其后,在1953年为配合一五计划之执行扩大覆盖范围,另1958年之修法则将养老保险分离出劳动保险条例。之后随文化大革命发生,劳动保险基金因资助各项革命行动而耗尽,改由各国营企业承担原保险给付。社会保险之发展此时陷于停滞,自文革结束后才逐渐复苏。[11]:157-158

改革开放后,各社会保险制度历经多次修正,最终在2011年7月1日实施之社会保险法集大成。惟此法仅概括规范基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险与生育保险等给付,并针对社会保险费用之缴交、财务、管理与监督等事项拟订原则。据此,其主要目的在政策性宣示,并透过此法之订定促进各级政府推动社会保险之相关法制。[11]:172

财务

原则上社会保险主要的财务来自于保费,因此并不会造成国家的财政负担。社会保险具有奠基于强制性征收保费,与代间契约德语Generationenvertrag的随收随付财务结构。[12]代间契约本来意指所有的退休人员均由工作世代所扶养,但现在已经发展至三代契约,亦即老年人与儿童及青少年均须由工作世代所扶养。

惟在实际制度上,国家通常会基于社会国原则德语Sozialstaat的理由给予社会保险制度一定程度的补贴,例如依据德国社会法法典德语Sozialgesetzbuch (Deutschland)第六编第213条,联邦政府须补贴德国法定年金保险德语Gesetzliche Rentenversicherung (Deutschland)每年支出金额的25%。此外,在台湾的劳工保险与全民健保中,依被保险人之职种与身份之不同,也存在不平等的保费补贴问题。就此,除应使国家之补贴控制在可承受范围外,若制度中国家补贴比例越高,当然就会减弱其制度中的社会保险特性。

评价、当前的危机、与期待

社会保险已历经一百多年来持续性的扩张与发展。特别借由德国与日本长期照护保险,以及近年来瑞士职业年金与台湾全民健康保险的建立,很清楚社会保险不仅在上开国家中被承认,也引进至美国。经济合作与发展组织曾评论:“美国的退休年金制度已大致达到主要的政策目标。社会安全已是最有效且最受欢迎的国内制度。”[13]

然而社会保险亦不断遭受到经济与社会变迁的挑战,因为快速的人口老化,年金制度的财务负担逐渐加重。在此观点,借由延后退休年龄与部分退休制度的改革是必要的解决方案。

社会保险经常遭遇到信心的危机,主要来自于对其本质的误解。智利的年金改革在1980年代放弃年金制度并以个人账户制度替代。而智利模式在之后则经由世界银行集团的推广至拉丁美洲其他国家。

但此等个人退休账户制度并未显示出能解决老年人口带来的社会负担,且会使退休个人难以获得足够的老年生活保障。例如诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨认为:“个人账户在理论与实务上均无法获得支持。”[14]以及弗兰科·莫迪利安尼曾谓:“个人账户所累计之基金除导致资源浪费外,并将导致个人无法受益于账户余额的同时,仅使基金的管理者获益。”[15]借由此等对智利模式与世界银行支持的个人账户制度的批评,可见社会保险的必要与优越性已再次获得肯认。社会保险仍将是现代社会基本的构成要素与显著指标。

注脚

  1. ^ Deltev Zöllner, Germany, (编) Peter A. Köhler and Hans F. Zacher eds., The Evolution of Social Insurance, 1881-1981: Studies of Germany, France, Great Britain, Austria and Switzerland, Frances Pinter: 1–92, 1982, ISBN 978-0-86187-242-8 
  2. ^ A. I. Ogus, Great Britain, (编) Peter A. Köhler and Hans F. Zacher eds., The Evolution of Social Insurance, 1881-1981: Studies of Germany, France, Great Britain, Austria and Switzerland, Frances Pinter: 151–154, 1982, ISBN 978-0-86187-242-8 
  3. ^ Yuki Katagiri, Reform and Perspectives of Social Insurance in Japan, (编) Kuo, Zacher and Chan eds., Reform and Perspectives on Social Insurance: Lessons from the East and West, Kluwer Law International: 107–119, 2002, ISBN 978-90-411-1819-6 
  4. ^ 郭明政, 社會憲法, (编) 苏永钦, 部門憲法, 元照: 312–352, 2006, ISBN 978-986-7279-14-9 
  5. ^ 5.0 5.1 郭明政, 社會安全制度與社會法, 郭明政, 1997, ISBN 978-957-97258-5-9 
  6. ^ 6.0 6.1 郭明政, 社會福利與社會保險, (编) 赵永茂等(著), 中華民國發展史:政治與法制(下), 政大、联经, 2011, ISBN 978-986-02-9704-1 
  7. ^ 谢征孚, 社會問題及社會政策 3, 国立编译馆: 601, 1981 
  8. ^ 林万亿, 福利國家:歷史比較的分析, 巨流: 150–158, 1994, ISBN 978-957-732-028-5 
  9. ^ Ming-Cheng Kuo, Alterssicherung in Taiwan (Republik China): Grundprobleme sozialer Sicherung in einem jungen Industriestaat, Nomos: 45, 1990, ISBN 978-3-7890-2203-6 
  10. ^ 分别为全中国工会联合会管理之全国性工人保险基金与劳动保险缓冲基金,及各厂场工会和地方性工会共管之地区性劳动保险基金。
  11. ^ 11.0 11.1 郭明政; 林宏阳, 中國養老保險法制之核心問題, (编) 政治大学法学院公法学中心、劳动法与社会法中心, 社會正義之建構與權利救濟:海峽兩岸公法學論壇論文集(二), 国立政治大学法学院, 2015, ISBN 978-986-04-4523-7 
  12. ^ Bernd von Maydell; Franz Ruland; Ulrich Becker, Sozialrechtshandbuch (SRH) 5, Nomos: 901, 2012, ISBN 978-3-8329-6462-7 
  13. ^ OECD, Private pensions in OECD countries: the United States, OECD: 71, February 1993, ISBN 92-64-13802-1 
  14. ^ Peter R. Orszag; Joseph E. Stiglitz, Rethinking Pension Reform: Ten Myths about Social Security, (编) Robert Holzmann and Joseph E. Stiglitz, New Ideas about Old Age Security: Toward Sustainable Pension Systems in the 21st Century, The World Bank: 42–43, January 2001, ISBN 0-8213-4822-1 
  15. ^ Franco Modigliani; Arun Muralidhar, Rethinking Pension Reform, Cambridge University Press: 222, August 2004, ISBN 978-0-521-83411-7 

参考文献

Kuo, Ming-Cheng, Peter N. Stearns, 编, The Oxford Encyclopedia of the Modern World 7, New York: Oxford University Press: 54–56, 2008, ISBN 978-0-19-517632-2 

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