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郡县制

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'郡县制',指对古代中央集权体制下,二级政权的地方行政制度(类似于现在的行政区划)。起源于周朝,起初是封建制的补充[1],后经过秦汉发展,取代封建制成为主要体制。亚洲其他国家也从中国学习了该体制,如日本、朝鲜。

中国的郡县制

起源

周武王分封诸侯之时,由于不愿意给诸侯过大的封地,又不愿分封太多的异姓诸侯,导致“有许多地方既非王畿又无适当的人可封”,这些土地“悬而未决”,只能暂时派人管理,等待有合适的人来封,称为“悬之”,后来就演化成了“”。[1]

春秋时期诸侯兼并,大国灭掉小国之后如不愿将该地分封给贵族,也会设置为县。如楚国就先后将权国、陈国、蔡国灭掉立县。晋国也曾将大夫的封地划分出一块设置为县以加强中央集权。设县主要原因是国君想扩大自己的权力,而不愿意将土地分封给其他贵族,所以设置县,交给受国君任命的县尹县令县公、县大夫管辖,“使其成为独立的地方政治单位而直属于中央”。所以春秋时期的县只有“晋、楚、秦、齐、吴等大国”有,而小国不需要设县[1]。至战国时代,这种行政区划制度逐渐成熟,为各强国采用,逐渐减少分封于贵族的地区。

秦始皇之前的郡与国防军事有关。郡多设在边境,为防止邻国侵袭则需有大将戍边,集财政大权与一身,直接听命于中央,这样灵活而有战斗力。相当于“军事特别区”[1]。如“秦有陇西北地上郡,筑长城以拒胡。”(《史记·匈奴列传》)“魏有河西上郡,以与戎界边。”(《史记·匈奴列传》)“赵武灵王北破林胡楼烦,筑长城自代并阴山下,至高阙为塞而置云中雁门代郡。”(《史记·匈奴列传》)“燕亦筑长城自造阳至襄平,置上谷渔阳右北平辽西辽东郡。”(《史记·匈奴列传》)

早期县和郡的关系

县和郡是两种不同的地方政治单位。周朝时县大于郡,《逸周书作雒》:“千里百县,县有四郡”;《左传》哀四年:“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡”。但因为郡经常参与战争,郡守比县令有更大的权力,而且新征服的土地设县后往往也要受郡的节制。同时郡守需要有经验有能力的大将担任,普遍比县令能力强。因此郡的地位后来就比县高了[1]

秦帝国以后的郡县制

中国历史地方行政一向推崇汉朝,所谓两汉吏治[2]

秦始皇统一天下后,曾出现过应否置郡的争论。当时不少大臣都主张实行分封,授各地贵族予世袭的诸侯名分,惟身为廷尉李斯却力排众议实行郡县制,并得到秦始皇的采纳。在郡县制底下,共设三十六郡(后增至四十一郡),每郡有守(相当于省长)、尉(相当于防区司令)和监(相当于监察专员)各一。郡下辖县;郡(守)与县(令),由皇帝直接任命。

汉代承袭这个制度。西汉建立之初,但也分封了一些诸侯国,郡县制与分封制并行,所以又称为郡国制吴楚七国之乱后诸侯国的权力被极大削弱,郡县制成为主体。大体汉代有一百多个郡,以一个郡有十多个县计,县总数有一千一百到一千四百多个。汉代郡长官为太守,秩二千石。和当时九卿秩中二千石,地位大致平等。汉代郡太守表现的好,可以调到中央朝廷可以做九卿(类似今日各部会的部长),算是升级,但名义上好像差别不大(名义上都是二千石的官);若九卿再晋升,就是三公,是万石。九卿,也可以外调出来也做太守国相,这一定程度而言也算是降调,但级别落差不像唐朝六部尚书被流放到地方上的刺史,两者职等差别那么大。而汉朝时代,尽管中央政府大一统,地方行政区域划分得小,当时郡太守名位和九卿,比起唐代是较为相近的。所以郡县制自此成为日后各朝地方政制基础。唐代柳宗元写有政论文章《封建论》,认为中国封建制度是百害而无一利,并阐发了郡县制的优越性。

日本的郡县制

日本自646年的大化改新后开始使用的行政区划,当时日本的行政区划为国、郡、里三级,国置国司、郡置郡司、里置里长[3][3]:45、46。但随着日本中央集权的瓦解,国郡体制后来变成郡乡体制,幕府时代则是各大名领国之下设置郡奉行和郡代[3]:46。1871年日本废藩置县后,为进一步中央集权而于1873年制定“大区小区制”,细节由各府县视情况自行裁量[3]:46。该制度打破日本传统的郡-组-町村组织,改由各府县依照户口划分大区与小区,使得日本为数8万的旧町村被划分成不到7千个区,但町村依然存在且 须自负经费,无力负担的町村便遭到合并,而传统的行政区划“郡”则被废止[3]:46。但该制度使得地方财政混乱,为此日本政府承认旧町村领导人物,任命为大区长、小区长,使得在形式与制度上革新,但内容与实际则具妥协性[3]:47。内务卿大久保利通便曾对“大区小区制”提出批评,认为不如恢复传统的郡町村[3]:47

1876年由于地租改正而引发了农民暴动(农民一揆),使得自由民权运动随之高涨,而日本政府面对此一情况,为了同时解决大区小区制否认旧町村又承认其自治性的矛盾,遂思考开设町村会的可能,且在1878年制定三新法(〈郡区町村编制法〉、〈府县会规则〉、〈地方税规则〉)[3]:47。由于〈郡区町村编制法〉的制定,传统的“郡”恢复为行政区划,并置有郡长[3]:47。之所以恢复设“郡”,除了“尊重旧俗”外,主要是府县比过去各藩来得大,若直辖町村的话统治力量有所不足,有设“中间机关”之必要,而郡是传统的“中级行政机关”,遂恢复之,此外并强化郡长职权,监督町村的自治情况以安定支配体制与收夺财政[3]:48。在三新法限制府县会与町村会的功能、府县税的财政统制、府县、郡行政的强化下,日本逐渐完成了从中央-府县(府知事、县令)-郡区(郡长、区长)-町村(户长)的地方行政体系[3]:48

后来面对日本民间的地方自治要求,日本政府又调整了地方制度,如于1883年将缺乏“在地性”的郡长薪资从由地方税支付改成由国库支付,并将之升为奏任官,加强对町村的监督,同时回绝设置郡会的要求[3]:49。1884年开始进行町村合并,并将“户长”(町村之长)由民选改成官选,虽为“反自治”的措施,但也同时整理了町村的财政与区域[3]:49

1888年到1890年间,日本政府公布了市制、町村制、府县制、郡制[3]:50,宣告日本近代地方自治制(日本型地方自治)的成立,具有官治性、有力者支配之构造等特质[3]:51。而郡制在制定时曾引发元老院与法制局的强烈反对,认为会影响日本的中央集权,且过去的郡并不像町村有自治传统,最后在山县有朋的坚持下才得以通过[3]:51

依照郡制,郡长为郡的执行机关,郡会与郡参事会为议决机关,而郡长在监督町村的同时,郡行政也受到府县知事与内务大臣的监督[3]:50。而郡长一职在过去重新恢复设郡时,原本是希望让地方上的“名望家”出任,但最后因地方名望家的拒绝与府知事、县令不敢任用(地方上的名望家多为豪农,且大多参与民权运动),结果变成大多由非该府县本籍出身的旧士族(昔日藩阀官僚)担任郡长[3]:49,之后政府遂在1887年采行“试验任用制”,放弃要求郡长的在地性,改以测验方式取得兼具行政知识与实务能力的人才[3]:50。而郡会的议员为名誉职,有四分之三由郡内町村会议员选举,四分之一由大地主间互选,以让超越町村规模的大地主较容易参与郡的行政[3]:50。郡参事会则由郡长与名誉职参事会员四名组成,具参与监督町村监督事务的权限[3]:50。两会在设计上都希望能够吸引名望家,补足郡长在地性不足的缺陷,强化郡长对地方的支配力[3]:50、51

1899年郡制与府县制进行改正,主要是因为身为日本郡制模仿对象的普鲁士有大地主支配郡自治的传统,但日本传统的地方自治是以町村共同体为中心,所以无法达到结合地方有力者支配的结果,导致郡制成效不彰,连带影响到府县制[3]:53。此外由于时代变迁,大地主已经不见得必然是当地的名望家,另外日本的党争激化,开始利用大地主来掌握郡会席次,故郡会的选举制度亦有改革必要[3]:53。此次改革后,府县与郡被明定为法人,但府县没有自治立法权,郡没有课税权,而府县会与郡会实施直接选举(有财产限制),此外府县知事与郡长职权扩大,并对底下吏员有专决处分权,同时府县郡的财政制度亦有所改革[3]:53。而在同一时期,郡底下的町村合并仍在进行,但欠缺自发性基础,主要是在府县与郡的指导下强制进行,而造成部落对立,而新町村能力与构造上的不足使得需要郡长的指挥、监督,町村才不至于失去作用[3]:53

1909年日本展开“地方改良运动”,以强化町村财政与町村在国民统合上之机能为目的,具体政策包括统一部落财产、合并神社、建立行政辅助组织等,1911年改正市制、町村制后,在郡的监督下该运动运用行政辅助组织(农会、产业组合、青年会等),以“部落”或“组”为基础来强化官僚行政与行政村(合并后的新町村)的自治能力[3]:54

然而第一次世界大战所导致的资本主义发达,导致日本物价上涨与工资下滑,中小农民与佃农贫穷化,1917年后日本劳工、农民运动大量发起而冲击地方名望家支配体制,大正民主运动随之兴起并要求普选[3]:54。而由于这时“郡”已失去作为中间机关的机能,无法有效调停佃农与地主间的纷争,且郡费由町村分担的制度导致町村负担沉重,除了影响町村发展也影响郡自治事业,导制郡制在1923年遭到废除,但郡役所与郡长仍以行政机关的身份保留到1926年才裁废[3]:55。而对于郡的废除,贵族院曾表示反对,认为可能会妨碍上下情意交流、让町村失去郡役所的指导等等[3]:56。而在废郡之后,府县增设调停官来调停佃农与地主间的纷争,此外也以提供补助金的方式解决町村财政困难,同时达到支配町村财政的效果[3]:55,另外对于废掉郡役所而造成町村民不便的地区,则以设置支厅或出张所的方式来指导町村[3]:56。支厅长受到知事的指挥监督,并有权限在认为町村长的处分危害公益或侵犯权限时,将该处分予以取消[3]:56。而1929年日本政府再次修法,扩大民众的政治参与以达到中央到地方的国民统合,使人民配合帝国之政策与动员,但同时也强化知事对市町村、市町村会、市参事会的权限,而由于扩大府县知事对町村长的指挥监督,被视为是废止郡役所的回应[3]:56

而郡制废止后,目前郡只作为“地理名词”[3]:56,但在1936年时31府县知事认为有设置中间机关之必要性而向内务省提出〈中间机关设置意见书〉,内务省则在1940年公布〈府县现地实行机关设置纲要(府县の现地实行机关设置要纲)〉,而该实行机关原则上以郡的区域为准进行配置,为府县的派出机关,使得某方面来说“郡”随时能视时局发展而恢复设置[3]:57。而由于小型市町村逐渐无力承担不断增加的国政委任事务,各府县在1942年成立“地方事务所”,辅助行政事务并监督町村,为中间机关的复设[3]:57

参考文献

  1. ^ 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 唐德刚. 晚清七十年·第5章 中国郡县起源考(附跋)——兼论封建社会之蜕变. 
  2. ^ 钱穆著,《中国历代政治得失》,香港,人生出版社,1955年,第12页
  3. ^ 3.00 3.01 3.02 3.03 3.04 3.05 3.06 3.07 3.08 3.09 3.10 3.11 3.12 3.13 3.14 3.15 3.16 3.17 3.18 3.19 3.20 3.21 3.22 3.23 3.24 3.25 3.26 3.27 3.28 3.29 3.30 3.31 3.32 3.33 3.34 3.35 3.36 蓝亦青. 〈帝國之守——日治時期臺灣的郡制與地方統治〉. 国立台湾师范大学. 2010 [2019-12-23]. (原始内容存档于2020-02-10). 

参见

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郡县制
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