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香港土地利用

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大厦林立的中环及湾仔
大厦林立的中环及湾仔

香港土地利用香港城市规划工作重要之一。作为一个面积仅约为1,100平方公里城市,土地的恰当利用极为重要。香港现时的总面积达1107平方公里,有75%的土地因历史、地理环境及政治等原因,仍属郊野地区。其中23个郊野公园、15个特别地区、4个海岸公园及1个海岸保护区,约占香港总面积超过38%的土地。据政府统计处数字显示,2005年年中的香港人口为6,943,600人。香港土地资源有限,因此在土地运用方面须力求平衡,以满足住屋、工商业、运输、康乐、自然保育、文物保护和其他社区设施等各方面的需求。但由于香港独有的土地政策限制大面积的土地开发,使市区的人口密度十分高。虽然香港绿色地区与总面积的比例是亚洲大城市中最高之一,但由于市区与郊区分离,及市区高楼过度集中,令香港经常出现热岛现象

规划历史

香港规划及基建展览馆内的模型,展示香港市区的未来规划
香港规划及基建展览馆内的模型,展示香港市区的未来规划

香港的规划历史始于1841年香港开埠,将香港岛北岸的西部划为维多利亚城,再细分为404幅土地作出拍卖。1850年代起,香港首项正规填海工程文咸填海计划开创了香港土地拓展的先河,奠定香港依赖填海来扩展土地的基础。经过逐渐发展,中环成为政治与经济一带的中心,金钟则是军事重地。而欧籍人士与华人的聚居地有明显分隔。欧籍人士主要居住于半山区太平山一带(20世纪初更明令禁止华人居住),华人则主要聚居于上环西营盘一带,以及湾仔铜锣湾等地。

九龙半岛方面,初时政府对发展九龙并不积极,主要由当地业主参与填海工程。而九龙湾启德滨填海地及九龙塘分别于1910年代及1920年代曾经计划发展大型综合社区,可是都以失败告终。1937年,政府划出界限街以北、狮子山以南原属新界的平坦土地划作“新九龙”,以作市区用地发展。新界要到1950年代因国共内战的难民以及战后婴儿潮而导致的人口激增才有更大规模的发展,使政府规划多个新市镇,舒缓市区的人口压力。

管理机构

香港的城市规划制度的管理,主要涉及香港政府发展局及其辖下的规划署,以及香港法定机构之一的城市规划委员会。发展局辖下的规划地政科主管香港有关规划、土地用途、建筑物和市区重建的政策事宜。规划署按照发展局的政策指令,负责制订、监管和检讨全港和地区的土地用途,开展专题研究,并对违例的土地用途采取行动。规划署分为全港规划处与地区规划处两个部分,前者负责制定香港整体发展策略及规划标准,后者则负责协助城市规划委员会的运作。

而城市规划委员会是负责本港法定规划的主要组织。城规会根据《城市规划条例》成立,由规划署提供服务,成员主要包括非官方人士[1],负责监察法定图则草图的拟备工作,以及考虑就这些草图作出的申述及有关规划许可和修订图则的申请。城规会辖下有两个常设委员会,分别是都会规划小组委员会和乡郊及新市镇规划小组委员会。城规会亦可根据上述条例的规定,委任其成员组成小组委员会,以考虑就法定图则的草图作出的申述。

城市规划条例

香港在1939年制定《城市规划条例》,目的在于设立城市规划委员会,并由该委员会负责拟备草图,订明现时及日后的市区地带的未来布局设计,以及适合在有关地区内建立的建筑物种类,而上述图则须经由总督会同行政局核准,作为所有公职人员及公共机构在行使其所获赋予的权力时使用作为指引的标准[2]由于战争关系,1950年行政局才重新恢复执行该条例,并按政府经济能力及社会需要推行长远的发展规划。

城市规划条例于1974年作出修订, 加入“规划许可申请”制度[3]。如果该区的发展规划须经城市规划委员会批准(即属于法定图则注释第二栏所列的用途),发展商应将规划申请连同有关的顾问技术研究报告,例如交通影响评估或环境影响评估等研究报告,一并提交城市规划委员会审议。如果发展的建议显示会改善该区的现有环境,或会在规划方面为邻近地区甚至整个社区带来好处,申请便可望得到批准。有时,城市规划委员会亦会就建议的发展计划加入条件,例如规定发展商须在建议的发展计划内提供公共设施或若干基础设施等。

1990年7月25日,政府授权城市规划委员会制订发展审批地区图。根据《城市规划条例》第23条,规划监督可在发展审批地区图涵盖的地方进行土地用途的执管工作。规划署在拟备发展审批地区图时,会为有关图则的涵盖范围制定全面的土地用途记录,以便规划监督日后如发现土地用途被更改至不符合条例的规定时有足够证据采取执管行动,包括向有关人士发送强制执行、停止发展及恢复原状通知书[4]。现时规划署辖下的中央执行管制及检控组,负责对违例发展进行规划执管和检控。

2004年政府重新修订《城市规划条例》,除了将城市规划委员会及属下委员会的所有会议均须向公众人士开放外,更重新制定制订图则的程序,为所有新图则、核准图的修订或草图的修订设立公众查阅、申述及进一步申述的期限,同时城市规划委员会在举行进一步聆讯后会决定是否就草图作出修订,方可将收纳了有关修订的草图,连同有关的申述、意见和进一步申述,一并提交行政长官会同行政会议核准[5]

法定图则

法定图则的作用是将香港不同规划区内的土地,划作不同用途的地带。法定图则总共分为三种:“分区计划大纲图”、“发展审批地区图”以及“市区重建局发展计划图”。而香港每一个规划区都有一张“分区计划大纲图”,覆盖绝大部分已发展的地方,只有香港边境禁区范围以及其他新界离岛的偏远村落没有法定图则涵盖。新界部分乡郊地区会使用“发展审批地区图”来作出管制,以加强对新界农地的管制,政府有权根据《城市规划条例》检控非法用途。而“市区重建局发展计划图”则涵盖市区重建局发展计划的地盘,功能大致与“分区计划大纲图”一样。

分区计划大纲图会显示个别规划区的土地用途地带、发展限制和主要道路系统。图则所涵盖的地区按土地用途分类,一般分为住宅、商业、工业、绿化地带、休憩用地、政府、机构或社区用途,或其他指定用途。每份分区计划大纲图均由图则、注释及说明书组成。《注释》表会说明某个地带经常准许进行的用途(第一栏的用途),以及其他必须先取得城规会的许可才能进行的用途(第二栏的用途)。法定图则有时也会包括有关地带的其他发展限制,譬如整体总楼面面积、单位总数、建筑高度或地积比率等。

发展审批地区图目的是在拟备更详细的分区计划大纲图前,为新界乡郊地区提供中期规划管制和发展指引。发展审批地区图显示概括的土地用途地带,并附有《注释》表,显示第一栏和第二栏的用途。发展审批地区图的有效期为三年,并且会由分区计划大纲图取代[6]

当法定图则作出修订时,均会咨询公众意见。图则最后会由城市规划委员会送交香港行政长官香港行政会议审阅,经批准后新图则才会生效。

部门内部图则及《香港规划标准与准则》

在订定全港层面的发展策略和地区层面时,部门内部图则和《香港规划标准与准则》同样是重要的参考指标。

包括发展大纲图和发展蓝图在内的部门内部图则均属于行政规划图则,由当局依照法定图则提供的大纲拟备。这类部门内部图则涉及的范畴较广,可提供更详细的规划参数,如地盘界线、出入口和行人天桥的位置,以及特定种类的政府或社区用途,以便协调各项公共工程、进行卖地和预留土地作特定用途。

《香港规划标准与准则》则是一份政府参考手册[7],列明用以釐定各类土地用途和设施规模、位置及用地规定的准则,旨在确保政府在规划过程中预留足够土地配合社会和经济发展,并提供合适的公众设施满足市民需要。各决策局及部门会不时根据最新的政策考虑及措施,制订、检讨和修订其政策范畴内的规划标准与准则。规划署会继续协助各决策局及部门把已更新或新的标准与准则纳入《香港规划标准与准则》,并向公众公布。

批地政策

香港1960年代的售楼说明书,上面注明该物业的土地契约年期为999年。(香港历史博物馆藏品)
香港1960年代的售楼说明书,上面注明该物业的土地契约年期为999年。(香港历史博物馆藏品)

香港自1841年6月14日起直至现在,香港的土地由香港政府租出或以其他方式批出[8]。早年,香港土地契约的年期计有75年、99年或999年三种,但有例外[9]。其后,香港岛九龙半岛的土地契约年期划一为75年,并容许该等契约续期,惟承租人每年须根据旧有的《官契条例》缴付重新评估的地税。至于新界新九龙的土地契约则由1898年7月1日起计,年期一般为99年减三天或75年加24年减三天。

1984年,中华人民共和国英国于签下的《中英联合声明》,其中列明英方于过渡期内(1984年-1997年)每年只可卖出50公顷土地,如多于此数需得到中方首肯。有传指此限制是因中国怕英国于香港主权移交前把土地售出,把钱带回英国,使将来的特区政府无钱可用。这曾使一些香港市民非议,指政府是以“环保”为借口来抬高地价,浪费香港的土地资源。

在1985年5月27日(《中英联合声明》生效之日)至1997年6月30日期间,当局按照《中英联合声明》附件三的规定,制定有关批出或出租土地的政策。香港一般的批租土地的契约年期,不得超逾2047年6月30日,有关契约的承租人须缴付地价和名义租金至1997年6月30日,该日以后则须每年缴纳租金,款额相当于有关土地应课差饷租值的百分之三。至于在1997年6月30日前期满的契约,亦可根据《中英联合声明》的规定续期至2047年,惟短期租约和特殊用途契约则除外。

1998年6月22日,香港政府因亚洲金融风暴拖垮香港楼市,停止定期土地拍卖。1999年4月,香港政府恢复卖地及推出勾地制度,以限制土地供应及保障政府卖地收益。2002年11月,香港政府停止定期卖地。2004年1月,香港政府恢复勾地制度。2010年,香港政府引入主动卖地。2013年4月1日,香港政府取消勾地制度,改为以主动卖地供应地皮,同时一律以招标取代土地拍卖。[10]

注释及参考文献

  1. ^ 城市规划委员会. 城市規劃委員會 - 關於我們. 城市规划委员会. [2021-03-17]. 
  2. ^ 香港立法会. 《 2003 年城市規劃(修訂)條例草案 》法案委員會 《城市規劃條例》 第9條有關行政長官會同行政會議的角色的立法意圖 (PDF). 房屋及规划地政局. [2021-03-15]. 
  3. ^ 何佩然. 城傳立新:香港城市規劃發展史(1841-2015). 香港: 中华书局(香港)有限公司. 2016. 
  4. ^ 规划署. 規劃執行管制及檢控. 规划署. [2021-03-17]. 
  5. ^ 规划署. 資料單張 2004年城市規劃(修訂)條例. 规划署. [2021-03-17]. 
  6. ^ 香港政府. 香港便覽 城市規劃 (PDF). “香港政府一站通”. [2021-03-17]. 
  7. ^ 规划署. 香港規劃標準與準則 第一章 緒論 (PDF). [2021-03-17]. 
  8. ^ 存档副本. [2006-09-18]. (原始内容存档于2006-09-04). 
  9. ^ 香港岛的湾仔的轩尼诗道告士打道以北,即今日湾仔填海区则以99年加99年的年期批出,而跑马地则以75年加75年的年期批出
  10. ^ 业界吁招标拍卖并用 增加供应助市民上车页面存档备份,存于互联网档案馆) 明报,2017年3月6日

参见

外部链接

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