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國民大會
中華民國已凍結的最高權力機關 来自维基百科，自由的百科全书
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此條目介紹的是中華民國原有的國家最高政權機關。关于現行中華民國之一院制國會，请见「立法院」。关于在TVBS頻道播出的電視節目，请见「國民大會 (電視節目)」。关于波兰同名机构，请见「国民大会 (波兰)」。國民大會（簡稱國大）是中華民國已停止運作之最高權力機關，其職權現已交付中華民國國民、立法院和司法院憲法法庭。
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依據1946年制定的《中華民國憲法》，国大为五权宪法中的最高权力机关，代表全国国民于中枢行使職權。1949年中華民國政府遷台後該機構仍繼續運作至2000年虚化。2005年《中華民國憲法增修條文》修正，本次修憲後國大及所有與國大相關的條文均被凍結。
根據憲法原文，國大由國民大會代表（簡稱國大代表、國代）組成，其唯一功能為選舉中華民國總統與中華民國副總統，相當於美國的總統選舉人團或蘇聯的最高蘇維埃和蘇聯人民代表大会。後來成立与其相類似的代议制立法機構還有諸如中华人民共和国的全国人民代表大会、朝鲜民主主义人民共和国的最高人民會議、韓國第四共和時期憲法時代的統一主體國民會議等。
憲法原文雖未改動，但由於中華民國政府遷臺後所修訂的《增修條文》，憲法半數文本已經停止適用；但由于增修條文的有效期限為國家統一前[1]，所以與國民大會相關的《國民大會組織法》、《國民大會職權行使法》、《國民大會同意權行使法》等法律仍未廢除[2]，故国大目前处于凍結状态，並未被廢止。
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歷史
國大由孙文提出。在憲法的設計中，孫認為，「政」是眾人之事，「治」是管理，「政治」亦即管理眾人之事。照此，他將政府的功能分為政權與治權。人民有選舉、罷免、創制、複決4種政權，而治權則由五院（行政院、立法院、司法院、考試院、監察院）行使，提供人民必要的協助。其中，關於監督政府、變更領土及修憲等中央政權交由國大行使，並將國大的憲法層級置於五院之上。如此一來，人民透過選舉國民大會的代表於中央機關行使政權，進而控制政府施政的治權，使得政權與治權之間達到平衡，人民權益不受政府侵害，人民也得以享受政府所提供的一切功能。
桂宏誠認為國大為孫規劃中的政權機關，代表人民主權，他們委託專門人員，組成立法院，進行立法[5]。由國大代表人民行使政權、權能區分等理論。李鴻禧等台灣學者認為這接近於民主集中制[6][7]。李炳南認爲孫的國大相關思想受到了蘇聯的蘇維埃制度的影響，國大和蘇維埃都是國家最高權力機關[8]。
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1946年初，政治协商会议决定，在增选代表、政府改组、宪草修正完成后，召开制宪国民大会。
1946年10月11日，由中國國民黨領導的國民政府宣布于11月12日召开制憲國民大會，中国共产党、中國民主同盟等党派拒絕参加。国民大会为等待第三方面提交名单而延期3天，1946年11月15日制憲國民大會召开，与会者基本上是1936年選出的代表，《中華民國憲法》在此次會議中被通過[9]。
1947年11月21日至23日，全国依照憲法同时举行第1屆國代選舉。1948年3月29日至5月1日，選出之國代在南京集會，正式召开行憲后第1次會議。第二次國共內戰爆發後，為應付内战之擴大，會中首先啟動修憲程序通過《動員戡亂時期臨時條款》，並舉行第1任總統、副總統選舉，選出總統和副總統，組成行憲後的中華民國政府，此屆國大亦被称为「行憲國民大會」。
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維基教科書中的相關電子教程：中華民國法律註解/中華民國憲法增修條文/第1條
國大第1次會議經由修憲程序，於1948年4月18日議決通過《臨時條款》，同年由政府公佈施行、並且優於憲法而適用，使憲法公布不久便無法落實。政府遷台後，憲法的適用性以及國大的職權逐漸受到質疑。於是在1991年確立了第1屆國代的退職，並開始遴選新任國代以及調整憲法，其後歷屆國大於1991年、1992年、1994年、1997年、1999年與2000年共完成6次憲法增修，此時期的國大亦被称为「修憲國民大會」。
第3屆國民大會代表任期至2000年5月19日止。按照第6次修憲後之《增修條文》（2000年4月25日公布），國大組織變更如下：國代為300人，在立法院提出憲法修正案、領土變更案，或提出總統、副總統彈劾案時，於3個月內採比例代表制選出，國大於選舉結果確認後10日內集會，集會以1個月為限，國代任期與集會時長相同，即俗稱“任務型國民大會”。其職權為複決立法院所提憲法修正案、領土變更案及議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。
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隨著時間推移，選舉總統的權限下放至全體人民，國大亦不再常設，仍透過選舉組成，任務完成隨即解散。
2004年8月，憲政史上首次立法院修憲院會，以198位出席立委全數贊成，3讀通過「國會改革、公投入憲」憲法增修條文修正提案。依此次立法院通過的修憲提案，將廢除國大，未來立法院通過的憲法修正案、領土變更案，將交由公民投票複決。此修憲案仍須經過選出的國大代表複決通過，才正式生效。因此於2005年動員選出第4屆國大以表決該修憲案，並廣泛被認定為最後一屆國大，稱為「任務型國大代表」。
2005年6月7日該屆大會第2次會議，由主席團主席葉菊蘭輪值大會主席，任務型國大以249票贊成，48票反對，跨過修憲門檻的225票，複決通過憲法增修條文修憲案共6個條文，包括國會改革案、公民複決、廢除國大等三大議題。
- 第1條規定公投複決入憲、廢除國大；
- 第2、5、8條是配合廢除國大後的職權移轉；
- 第4條是國會（立法院）改革條款及總統彈劾流程修正；
- 第12條則是訂定公投複決門檻。
同年6月10日公布前述條文，實行58年的國民大會制度被暫時中止。
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職權
憲法中有關於國大職權之條文為第4條（變更國土）、第27條（國大職權）、第30條（國大臨時會之召集）、第100條（總統、副總統之彈劾）及第174條（修憲程序）。國大之職權整理如下：
另外《增修條文》於1992年第2次修正至2005年第7次修正之間對中央政府機關做出改組。國大做為憲法中由直接民選產生的國家最高權力機關，曾經暫時取得以下人事同意權以維持權力分立原則。
國大自2005年凍結之後，上述職權已經分別轉至國會（立法院）、憲法法庭（司法院），修改憲法條文須交由公民投票複決。依照現行《增修條文》之規定：
- 憲法修正案及領土變更案須經立法院立法委員1/4之提議，3/4之出席，及出席委員3/4之決議後提出。經公告半年，於3個月內交由自由地區公民投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即為通過。（第1條、第12條）
- 總統、副總統之罷免案須經立法院立法委員1/4之提議，全體立法委員2/3之同意後提出。交由自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過。（第2條）
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歷屆國大
國大之集會原依憲法規定於每屆總統任滿前90日舉行，另依第30條有關規定，得召集臨時會。然而預定改選的1953年，由于中华民国政府已失去对中国大陆的控制權，从而导致第1屆國代原選區（除臺灣、金門、馬祖與大陳）無法辦理選舉而全體無限期延任，曾被譏為「萬年國會」。[10]
歷屆國大選舉及任期
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國大歷次集會
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歷任首長
第1、2屆國大採主席團制，集會時由代表互選主席若干人組成主席團，主席團主席輪流主持會議。依1994年《增修條文》第3次增修規定，第3屆國大設議長、副議長各1人，由代表互選產生。[12] 2000年《增修條文》第6次增修後規定國大復採主席團制，故2005年任務型國民大會不設議長、副議長。
第1屆[13]
第一屆國民大會主席團
＊未就任
＊任內逝世
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第2屆[13]
第二屆國民大會主席團
國大設秘書處處理會務，並設秘書長1人。1996年國大設議長前，秘書長為其事實上的「常任首長」，對外代表國大。自1948年至1997年，秘書長在國大集會期間由大會主席團提請大會決定任命，不集會時只設置代理秘書長，由政府任命；國大設議長後，秘書長改為常任制，1997年至2001年，秘書長改由國大議長遴選；2001年後，秘書長又改於開會期間由大會主席團遴選。2003年，國大未集會期間之業務依法移交至立法院，秘書處和秘書長改於任務型國大集會時臨時設立。歷任秘書長除洪蘭友外在任職時均爲國代。[12][14][15]
憲政研討委員會
在第1屆國大任內，國民大會曾設置「憲政研討委員會」（簡稱憲政研討會、憲研會），作為常設機構，由全體國代組成，負責研討憲政問題。憲研會的活動分為兩階段，第1階段為1960－1966年，第2階段為1966－1991年。
1960年3月11日，第1屆國大第3次會議修訂通過《臨時條款》規定：「國民大會創制複決兩權之行使，於國民大會第3次會議閉會後，設置機構，研擬辦法，連同有關修改憲法各案，由總統召集國民大會臨時會討論之。」根據總統蔣中正核定的《國民大會憲政研討委員會組織綱要》，同年7月1日，憲研會正式成立，以總統蔣中正為主任委員，副總統陳誠為副主任委員，國大秘書長谷正綱為秘書長，全體國代為委員；同時，設若干研究組，研究兩權行使及修憲問題。[13]
按照《組織綱要》規定的任務，憲研會經過1年半的研討工作，於1961年12月25日第2次全體會議通過了「國民大會創制複決兩權行使辦法草案初稿」案及「國民大會憲政研討委員會對有關修改憲法各案研討結論」案（即所謂「憲研憲草」；憲研會並建議國民大會將此項研討結論「留俟大陸光復後國民大會集會進行修憲時，作為研討之基礎」）。1962年2－7月，憲研會就上述兩案廣徵社會各方意見，最後於當年12月16日將兩案及相關意見文件1併呈報總統蔣中正，完成階段性任務。[16]
1966年2月，蔣中正召集第1屆國大臨時會，將憲研會呈報的兩權行使辦法及憲研憲草提交大會。國大臨時會審查通過了關於行使兩權的《臨時條款》修正案及「國民大會創制複決兩權行使辦法」，並決定在兩岸統一前暫不修改憲法本文。同時，國大臨時會還決定繼續設置研究機構，研討憲政問題，不以兩權行使為限，因此於2月7日修訂通過《臨時條款》，將上次通過的關於研究機構的條文改為：「國民大會於閉會期間，設置研究機構，研討憲政有關問題。」同年3月23日，第1屆國大第4次會議重新制定了《組織綱要》。[13]
1966年7月1日，根據新的法源，憲研會重新成立，仍以總統為主任委員，國大秘書長為秘書長，全體國代為委員，由國大秘書處辦理日常事務；同時，根據《組織綱要》規定，由主任委員指定谷正綱為副主任委員，並設置常務委員和若干研究委員會。憲研會平時研討憲政問題，每年12月25日（行憲紀念日）在台北中山堂舉行全體會議，國代因此得以借憲研會名義實現每年定期集會。[17]
1991年5月，總統李登輝公告廢止《臨時條款》，憲研會失去法源基礎，於當年7月1日終止運作。[18]
第1階段（1960年7月－1966年6月）[17]
設立初衷与法学界评价
 | 此段落可能包含原创研究。 |
原本的國民大會是用來代表人民行使監督政府權力的权力机关，立法院是政府的立法机关，當時起草憲法的人对五权宪法存在认识上的偏差，因为五权宪法中的五权不是五权分立相互制衡，而是五权共治，前提是一个全能的政府拥有5个职能机构，分别是立法机构，司法机构，行政机构，考试机构，监察机构。
從性質上的分析立法委員與國大代表的區別就是：一是前者是民選專業官员（設計遊戲規則），后者是人民利益代表（選擇遊戲規則），二是前者是选区选举，后者是按照地區（縣）或利益團體人口比例选举出来的。相当于把美国三权分立中的参议院打造成了一院制的立法院，把众议院提升到了国家权力机构的位置。
国民大会的性质一直是法学界争论的焦点。孙中山在《五权宪法》书中将其作为政权机构，负责选举、罢免、創制、复决。他的原始构想是将其作为类似美国选举人团性质的非议会组织。孙中山提出了政权，治权分离的思想，即「国大有权，政府万能[20]」。在这个思想下，国民大会不能视为有立法权的议会，而是一个掌握政权的机构。孙中山又把立法院作为议会，并由国民大会选举产生。五院之间互不牵扯，无须互相负责，仅需对国大负责，以达到政府万能的目的。有学者认为[21]，孙中山设想的国民大会处于一个尴尬的地位，作为议会，则它人数太多，议事效率低下；作为选举人团，它的人数又太少，难以代表4亿国民。且立法院间接民选又失去议会的直接民意基础。
1946年第二次國共內戰時期，政治协商会议宪草采取中共建议[22]，则将国民大会虚化，各省议会合为无形国民大会，即联邦制。但在各方对联邦制的反对下，张君劢重新设计了宪草，巧妙地限制了国民大会职权，将其开会次数减为6年1次且創制權與複決权被变相拖延。这是减小国民大会权限，且绕过联邦制的折衷办法。
有观点认为[23]，国民大会只有选举罢免总统权和修宪权是危险的，国大既为全体国民选举，而权力较少，将致使其频繁运用修宪权以扩大自身职权，导致国家因频繁修宪而政局动荡，即有学者所谓其“成事不足，败事有餘”[24]。1948年第1届国大召开时即有张知本等人要求修宪扩大职权，后播迁台湾又出现国民大会代表自肥案。国民大会的認受性受到質疑。
但亦有觀點[25]認為：中華民國憲法前言在整部憲法中可以做為憲法解釋與適用之依據，亦是憲法本文的1部分，且具憲法效力與拘束力之性質。然憲法前言所云之「中華民國國民大會受全體國民之付託，……依據孫中山先生創立中華民國之遺教，……制定本憲法」，至今日國民大會虛設化、立法院作為國會獨大治權一相比較，似有違憲之疑慮。
參見
- 三民主義、五權憲法
- 《中華民國憲法》、《動員戡亂時期臨時條款》、《中華民國憲法增修條文》
- 国民参政会、政治协商会议、制憲國民大會
- 中華民國國會在臺灣之全面選舉與罷免、立法院、監察院
- 南京人民大会堂（原國民大會堂）、中山堂 (台北市)、中山樓 (陽明山)
備註
参考文献
外部連結
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