Sécurité juridique

La sécurité juridique est un principe qui a pour objectif de protéger les citoyens contre les effets secondaires négatifs du droit, en particulier les incohérences ou la complexité des lois et règlements, ou leurs changements trop fréquents (insécurité juridique).

Ce principe peut lui-même se décliner en plusieurs exigences. La loi doit être :

• compréhensible ;
• prévisible ;
• normative ;
• et porter sur le domaine de compétence du législateur.

De plus, la loi (en tant que règle de droit) doit également être générale, obligatoire, et coercitive.

La sécurité juridique découle du droit naturel de sûreté, et doit donc être traitée au niveau du droit constitutionnel. Dominique Rousseau illustre cette idée en soutenant que « La sécurité juridique, c'est la Déclaration des droits de l'Homme ». C'est l'un des aspects de la sécurité.

Enjeux

La sécurité juridique conditionne l'exercice des droits des citoyens et le développement économique.

Ce principe est né en Allemagne^[1] et a trouvé sa reconnaissance internationale avec la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes : dès 1962, dans son Bosch du 6 avril 1962 puis dans les années 1970 (CJCE, 14 juillet 1972, aff. 57/69).

En 1981, cette même Cour rendait l'arrêt Dürbeck (5 mai 1981), dans lequel elle évoquait le principe de confiance légitime, proche de celui de sécurité juridique.

La Cour européenne des droits de l'homme l'a, quant à elle, appliqué dans ses arrêts Sunday Times (26 avril 1979) et Hentrich c/ France (22 septembre 1994), en exigeant précision et prévisibilité de la loi.

Risques liés au principe

Les facteurs de risque susceptibles de générer de l'insécurité juridique sont :

• L'inflation législative avec la prolifération de lois et de normes (voir hiérarchie des normes) ;
• La complexité excessive ;
• Le caractère précaire, illisible, incohérent, voire non normatif, de certaines lois ;
• Certaines lois rétroactives et celles portant une atteinte excessive aux situations contractuelles déjà établies.

Le non-respect du principe de sécurité juridique et des exigences correspondantes est susceptible d'engendrer des risques liés aux malentendus, réclamations, contentieux, et de provoquer des ruptures d'égalité.

Évaluation des risques d'insécurité juridique

Évaluation préalable avant l'élaboration de la règle de droit

Cette exigence s'impose à toute personne juridique qui est soumise à des obligations dont le non-respect entraîne une insécurité juridique. Cette évaluation ponctuelle peut aller jusqu'à mettre en place une veille juridique particulière.

Sur le plan institutionnel étatique, le législateur en tant que producteur de normes de droit doit également évaluer dans son action les risques d'insécurité juridique de toute nouvelle norme au regard de différents critères :

• Caractère de souveraineté, de bien commun, d'intérêt général ;
• Complexité du sujet traité et du réseau social touché, multiplicité des parties prenantes impliquées ;
• Exigences d'éthique ;
• Conséquences en matière de sûreté des organisations et systèmes concernés ;
• Aptitude des destinataires à percevoir le contexte et à mesurer la portée du texte ;

etc.

Évaluation quantitative a posteriori de l'explosion des normes

Il est remarqué en France comme aux États-Unis une inflation juridique, les textes de lois ont pris un volume croissant tout le long du XX^e siècle

Afin de mesurer la complexité actuelle du droit, on notera qu'il existe en France :

• 64 codes, un code pouvant atteindre 2 500 pages, comme le code général des impôts, qui contient 4 000 articles ;
• peut-être 9000 lois ;
• peut-être 120 000 décrets.

Plus de 10 % des articles d'un même code sont modifiés chaque année comme le confirme Legifrance grâce à ses statistiques de légistique .

Les amendements parlementaires sont passés de 16 000 en 1990 à 37 000 en 2003-2004, la cause est la complexification du droit mais aussi une stratégie d'obstruction.

Clefs d'explication sur la complexité et l'explosion normative source d'insécurité juridique

Le législateur peut être amené à mettre en place des dispositifs législatifs complexes, à condition que la complexité du sujet l'exige.

Cette complexité doit elle-même être évaluée, ainsi que tous les critères.

On constate qu'une loi donnée appartient à un code (par exemple le code du commerce), mais qu'elle interfère avec d'autres lois et règlements du même code, et avec des lois et règlements de codes différents.

Dans la pyramide des normes juridiques, une loi peut ainsi interférer avec une multitude de codes, ainsi qu'avec des niveaux supérieurs de la pyramide des normes (bloc de constitutionnalité, bloc de conventionnalité), ce qui peut remettre en cause la cohérence d'ensemble. La complexité de la loi sera d'autant plus grande que le nombre de codes concernés sera grand, et que les niveaux supérieurs de la pyramide seront affectés.

En particulier, les directives européennes sont au niveau du bloc de conventionnalité.

Plusieurs pays dans le monde (voir paragraphe mise en œuvre) ont mis en place des procédures d'étude d'impact afin d'évaluer les risques d'insécurité juridique.

Mise en œuvre du principe

Allemagne

En Allemagne, l'évaluation des effets de la législation relève, pour la Cour constitutionnelle fédérale, de la protection des droits fondamentaux de la personne.

Canada

En 1995, le programme canadien la relève de modernisation de l'État demande que toute décision de principe sur une réforme soit prise en comité interministériel, au regard d'une évaluation administrative et financière.

Espagne

En Espagne, depuis 1997, tous les projets de loi et de règlement doivent être accompagnés d'une analyse sur la nécessité et l'opportunité de la mesure.

États-Unis

Aux États-Unis, Ronald Reagan en 1981 et Bill Clinton en 1996 ont lancé deux programmes de simplification de la réglementation. Les études d'impact sont devenues obligatoires avant toute réforme^[2].

France

En France et en droit constitutionnel, le principe de sécurité juridique ne figure pas explicitement dans la constitution du 4 octobre 1958. Seul figure, par l'intermédiaire de la déclaration de 1789, le droit de sûreté qui s'inscrit dans le préambule de la Constitution. À ce titre, l'article 2 de la déclaration de 1789, place la sûreté parmi les droits naturels et imprescriptibles de l’homme au même titre que la liberté, la propriété et la résistance à l'oppression.

Le Conseil constitutionnel contrôle la loi au regard de la Constitution : il encadre en particulier fortement les lois rétroactives^[3] et veille à l’intelligibilité et à la qualité normative de la loi^[4].

Le Conseil d'État, quant à lui, veille à la sécurité juridique en tant que conseiller du gouvernement sur les projets de lois et certains décrets et en tant que juge administratif de la réglementation.

Un rapport du Conseil d'État rédigé par Françoise Chandernagor dès 1991 avait alerté sur les risques d'insécurité juridique dans la production juridique française dont l'importance croissante avait été sévèrement dénoncée. Le rapport 2006 du Conseil d'État est revenu sur le sujet. Il analyse les causes de l'insécurité juridique :

• le caractère foisonnant du droit communautaire ;
• le développement des conventions internationales ;
• l'organisation des institutions françaises (décentralisation, transfert à des autorités administratives indépendantes d'une part du pouvoir réglementaire de la loi) ;
• l'appétit de lois nouvelles des citoyens, « bien servi par les gouvernants, souvent attirés dans cette voie par les sirènes de la communication médiatique » ;
• la modification de plus en plus fréquente des normes.

Le rapport conseille au Gouvernement de « peser minutieusement les avantages et les inconvénients d'une réforme législative en utilisant les méthodes rendues obligatoires par certains des partenaires européens de la France, notamment l’examen préalable de la réforme par les ministres sur la base d’études d’options, pour les réformes les plus simples, ou d’études d’impact pour les textes dont les enjeux sont les plus importants, soit en raison du nombre de destinataires, soit en raison du coût de la réforme (p. 300 à 316) ». Il propose pour cela faire figurer ces règles dans une loi organique, prise sur le fondement d’un alinéa ajouté à l’article 39 de la Constitution en vue d’organiser la procédure d’élaboration et de dépôt des projets de loi devant le Parlement^[5].

En 2006, le principe de sécurité juridique a été solennellement reconnu par un arrêt du Conseil d'État du 24 mars 2006 KPMG et autres, indiquant notamment qu'une nouvelle réglementation ne doit pas porter une atteinte excessive aux contrats en cours.

Conformément aux recommandations du rapport du Conseil d'État de 2006, l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 est venu compléter l'article 39 de la Constitution, en y ajoutant l'obligation d'accompagner tout projet de loi d'une étude d'impact expliquant pourquoi l'introduction d'une nouvelle législation est nécessaire et ce que l'on peut en attendre. L'étude d’impact doit notamment définir les objectifs poursuivis, exposer les motifs du recours à une nouvelle législation, et évaluer les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositions du projet^[6].

Royaume-Uni

Depuis 1997, sous l'impulsion de Tony Blair, le Royaume-Uni s'est doté d'un dispositif d'étude d'impact avant toute proposition de textes, qu'il s'agisse de projets nationaux ou communautaires.