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Unédic
association chargée par délégation de service public de la gestion de l'assurance chômage en France De Wikipédia, l'encyclopédie libre
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En France, l'Unédic (originellement acronyme pour « union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce », et marque déposée depuis 2001) est une association privée chargée par délégation de service public de la gestion de l'assurance chômage en France.
L'Unédic est dirigée par les partenaires sociaux signataires d’accords prévus à l’article L. 5422-20 du code du travail.
L'Assurance chômage est financée par les cotisations employeurs, dites cotisations patronales. C’est l’Urssaf, pour le compte de l’Unédic, qui collecte ces cotisations. L'Assurance est également financée par l’impôt via une fraction de la contribution sociale généralisée (CSG), payée par le salarié sur sa fiche de paie.
Les principales missions de l’Unédic sont de conseiller les partenaires sociaux, sécuriser les règles d’assurance chômage et sécuriser le financement des allocations versées aux demandeurs d‘emploi. L’Unédic fonctionne aussi comme un centre d’expertise qui publie des études d’évaluation des règles d’assurance chômage et des études sur le marché du travail. L’Unédic a enfin une mission pédagogique pour rendre accessibles les règles aux demandeurs d’emploi.
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Histoire
Résumé
Contexte
Création
Le régime d'assurance chômage a été créé dans un contexte de relatif plein-emploi, le . Dans un climat de méfiance à l’égard de la Sécurité sociale, le projet d’une assurance chômage gérée par les partenaires sociaux prend forme sous l'impulsion du général de Gaulle et d’André Bergeron, du syndicat FO, avec l’appui du Conseil national du patronat français (CNPF). Lors d’une de ses conférences de presse, le général de Gaulle avait invité les partenaires sociaux à créer un dispositif contre la perte d’emploi dont ils assumeraient la gestion. La loi confie ainsi aux organisations patronales et aux organisations syndicales représentatives sur les plans national et interprofessionnel le pilotage de l’Assurance chômage, obligatoire pour la majeure partie des employeurs et salariés du secteur privé. Ce régime paritaire, non rattaché à la Sécurité sociale, est géré par l’Unédic, association loi de 1901.
L’Unédic évolue dans un cadre strictement réglementé au sein du Code du travail[1] : celui de la convention d’assurance chômage, négociée tous les trois ou quatre ans par les partenaires sociaux. Celle-ci doit être agréée par l’État ; la loi imposant un objectif d’équilibre financier.
La fin des « trente glorieuses »
La forte hausse du chômage dans les années 1970 puis 1980 entraîne les premiers déficits importants de l’Assurance chômage. En 1982, le refus du patronat d’augmenter les cotisations chômage entraîne une crise institutionnelle. L’État intervient et fixe lui-même les paramètres de gestion. Un temps fusionnées, « assurance » et « assistance » sont des régimes distincts depuis 1984 avec la création de l'allocation de solidarité spécifique en 1984, puis le revenu minimum d'insertion créé en 1988.
1992-95 : Des années de crise
Les années 1992-93 sont celles d’une crise économique et financière majeure. Pour y faire face, les partenaires sociaux mettent en place la dégressivité des allocations dans le temps ; l’Unédic recourt à un emprunt obligataire, centralise la trésorerie des Assédic et lance une démarche de certification des comptes.
1994-96, une crise institutionnelle touche l’Assurance chômage, remise en cause en tant qu’organisation paritaire et indépendante. Les pouvoirs publics envisagent pour la première fois la création d’un Grand Service de l’Emploi et le Parlement demande à l’ANPE et à l’Unédic de clarifier leurs rôles respectifs. Fin 1995, un accord de répartition des règles entre l’ANPE et l’Unédic est signé qui aboutira en au transfert de l’inscription des demandeurs d’emploi.
1996-2001 : Modernisation de l’Assurance chômage
Les choix effectués en période de crise vont permettre la mutation de l’Assurance chômage qui passe d’une fédération d’institutions éclatées à une organisation regroupée proche, dans son fonctionnement, de celle d’une entreprise tournée vers ses clients. Cette modernisation est portée par celle du système d’information.
2001, le choc du PARE (Plan d’aide au retour à l’emploi) : les partenaires sociaux ont la volonté de faire de cette nouvelle convention un exemple de leur volonté de changement dans le contexte de la « refondation sociale ». Le principe est de ne pas se contenter du seul rôle d’« indemnisateur » mais de contribuer au retour à l’emploi dans une logique d’assureur. Ces démarches « actives » avaient été préfigurées en 1994-1995 par les conventions de coopération.
2002-2008 : Mise en place du service public de l'emploi
Le PARE monte en charge au moment d'un retournement de conjoncture (2002) qui voit le retour des déficits (-13,4 milliards en 2005). Face à cette situation, les partenaires sociaux prennent des mesures difficiles comme la réforme des annexes 8 et 10 (intermittents du spectacle) et celle dite des « recalculés ».
Début janvier 2005 dans ses vœux aux « forces vives », Jacques Chirac se prononce pour une modernisation du service public de l'emploi, en envisageant le rapprochement des structures, ANPE et Unédic. Outre ce rapprochement, la loi de cohésion sociale prévoit aussi la création des maisons de l’emploi, la fin du monopole de placement de l’ANPE et l’inclusion de l’Assurance chômage dans le service public de l’emploi. De son côté, l’Unédic lance les premières expérimentations de placement des demandeurs d’emploi par des opérateurs privés (2004 : Maatwerk, 2005 : Ingeus).
En septembre 2007, le nouveau président de la République, Nicolas Sarkozy, annonce la fusion de l’ANPE et des Assédic. C’est la loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi qui crée une nouvelle institution publique, Pôle emploi, issue de la fusion de l’ANPE et du réseau des Assédic.
Depuis le 19 décembre 2008, Pôle emploi reprend les missions qui étaient jusque-là du ressort de ces organismes. L'Unédic reste responsable de la gestion et du financement du régime d'assurance chômage ainsi que de la sécurisation des règles d'indemnisation.
2008-2013 : Nouvelle crise majeure
Malgré la crise économique des années 2008 et suivantes et la très forte augmentation du nombre de demandeurs d'emploi, l'Unédic reste bénéficiaire, mais voit ses comptes se dégrader en raison de son obligation de financer Pôle emploi[2]. Ainsi, selon le quotidien Le Figaro, en cinq ans, le « déficit cumulé a été multiplié par plus de trois, pour dépasser 18,6 milliards d'euros à la fin 2013 ». En janvier 2013, la Cour des comptes dans son analyse concernant les plus grandes faiblesses du système actuel pointe en particulier du doigt les allocations des cadres et les règles d'indemnisation des intermittents du spectacle du fait de leur impact sur le déficit global[3].
2013-2018 : Nouvelles règles pour le retour à l’emploi
Entre 2013 et 2018, l’évolution des règles d’assurance chômage visent à encourager le retour à l’emploi en ouvrant davantage de droits aux demandeurs d’emploi qui reprennent un travail. La convention du introduit les droits rechargeables pour inciter les demandeurs d’emploi à reprendre un emploi : plus une personne travaille, plus elle a des droits à l’Assurance chômage. Selon cette même convention, un salarié a droit à l'assurance chômage après un licenciement, une rupture conventionnelle ou une « démission légitime »[4].
Le , certaines règles changent pour les demandeurs d’emploi. Le calcul de l’allocation prend en compte les jours travaillés par semaine civile et les conditions sont identiques pour l’ensemble des demandeurs (88 jours ou 610 heures de travail). Pour les personnes âgées entre 50 et 54 ans, les règles sont adaptées avec le recul de l’âge de départ à la retraite. Un dispositif d’abondement en heures du compte personnel de formation (CPF) est mis en place à hauteur de 500 heures.
Dans son programme présidentiel, le candidat Emmanuel Macron propose une ouverture de droits à l’indemnisation chômage pour les démissionnaires[5].
La loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel du 5 septembre 2018 modifie le financement du régime d’assurance chômage en exonérant les cotisations salariales, remplacées par une fraction de la CSG activité. La contribution employeur reste inchangée (4,05 %)[6]. Cette même loi prévoit également que dorénavant le gouvernement remet aux partenaires sociaux un document de cadrage. Celui-ci peut définir le délai dans lequel les négociations d’assurance chômage doivent aboutir, les objectifs politiques et économiques de la négociation ainsi que les paramètres techniques à respecter. C’est dans ce contexte qu’ont débuté les négociations d’assurance chômage à l'automne 2018 entre les organisations patronales et syndicales. A l’issue de celles-ci, aucun accord conforme à la lettre de cadrage du gouvernement n’a été trouvé pour fixer de nouvelles règles d’assurance chômage[7].
2019-2020 : Prévision de retour à l'excédent et réformes
En 2019, en l'absence d'un accord établi entre les représentants des salariés et des employeurs, qui pilotent l’Assurance chômage, la règlementation d’assurance chômage est définie par décret du gouvernement (décret du 26 juillet 2019). L’Assurance chômage est donc entrée dans un régime dit « de carence ». Les principaux changements sont la formule de calcul du salaire journalier de référence (SJR) et les conditions d’accès : il faut avoir travaillé 6 mois (contre 4 mois) sur les 24 derniers mois (contre 28 mois) pour percevoir une allocation de retour à l’emploi.
Selon l’étude d’impact de la réforme de l’Assurance chômage 2019 de l’Unédic, les dépenses d’indemnisation diminueraient au total de 3,4 Md€, dont 3,2 Md€ du fait de ces deux mesures[8],[9].
2020-2021 : Crise de la Covid-19 et nouvelles mesures
Activité partielle
Pour réduire l'impact économique de la crise du coronavirus, le gouvernement s'est engagé à prendre en charge 100 % des indemnités versées aux salariés en activité partielle jusqu'au [10]. Ce dispositif, financé par l’État et l'Unédic, permet aux salariés de percevoir 84 % de leur salaire net sans coût pour l'entreprise. Entre mars et , les dépenses de l'Unédic concernant l’activité partielle s’élèvent à 9,2 Mds € et représentent 55 % du déficit de l'Assurance chômage[11]. Au plus fort de la crise, au printemps 2020, près de 9 millions de salariés ont été concernés[12]. Selon la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (Dares), ils sont 2,1 millions en janvier 2021[13].
Émissions de Social bonds pour financer le régime d’assurance chômage
Le régime d’assurance chômage est gravement affecté par la crise de la Covid-19[12]. Selon les prévisions financières de l’Unédic, le déficit annuel du régime s’élèverait à 17,4 Mds€ à fin 2020[14].
Pour sécuriser le financement du régime, l’Unédic réalise six émissions d’obligations sociales « Social bonds » sur les marchés financiers, en mai, juin, juillet, octobre et novembre 2020 permettant au total de lever 17 Mds€[15]. Ces émissions sociales permettent de financer les mesures d’urgence économiques pour faire face à la crise de la Covid-19.
Report de l’entrée en vigueur du second volet de la réforme de l’Assurance chômage
La mise en application de la nouvelle règle de calcul du SJR devait entrer en vigueur le . Du fait de la crise du Covid-19, son entrée en vigueur a été reportée à plusieurs reprises pour finalement être appliquée fin 2021[16].
Le , le Conseil d’État annule deux dispositions de la réforme de l’Assurance chômage : les modalités de calcul de l’allocation (SJR) et l’instauration d’un bonus-malus sur la cotisation chômage de certaines entreprises[17]. Dans son arrêt, le Conseil d’État estime que les règles de calcul, telles que définies par le décret no 2019-797 du relatif au régime d'assurance chômage, entraînent “une différence de traitement manifestement disproportionnée au regard du motif d’intérêt général poursuivi”[18].
Le décret du [19] prévoit un aménagement de la mise en œuvre des nouvelles règles d’indemnisation. Un plancher est appliqué au calcul du SJR pour limiter la baisse du SJR à 43 % maximum. Le passage de la durée d’affiliation à 6 mois de travail et la dégressivité des allocations pour les hauts revenus sont deux autres mesures de la réforme. Entrées en vigueur en novembre 2019, elles sont suspendues en raison de la crise économique.
2023-2024 : Nouvelles mesures et nouvelles négociations
Début 2023, une nouvelle réforme de l’Assurance chômage est mise en œuvre par le gouvernement. Le décret gouvernemental n°2023-33 du 26 janvier 2023 indique que la durée d’indemnisation des nouveaux entrants à l’Assurance chômage est réduite de 25 %, avec un plancher à 6 mois d’indemnisation. En cas de dégradation de la conjoncture (taux de chômage supérieur à 9 % ou s'il progresse de plus de 0,8 point en un trimestre), un complément de fin de droit de 25% peut venir prolonger les droits chômage[20].
En août 2023, une nouvelle lettre de cadrage a été envoyée à l’Unédic afin de définir une nouvelle réforme des règles d’assurance chômage[21]. Malgré un accord entre les partenaires sociaux, la convention d’assurance chômage issue de cet accord n’est pas agréée par le Premier ministre. Le 9 octobre 2024, la ministre du Travail et de l’Emploi, Astrid Panosyan-Bouvet, a adressé un courrier officiel aux organisations syndicales et patronales représentatives les invitant à « reprendre les discussions de 2023 » pour « réformer les règles d’assurance chômage et encourager l’emploi des seniors »[22]. Les partenaires sociaux se sont donc une nouvelle fois réunis pour négocier et ont abouti à un accord qui s’est traduit dans la convention d’assurance chômage de novembre 2024. Cette convention a été agréée par le Premier ministre en décembre 2024.
L’entrée en vigueur de la nouvelle convention d’assurance chômage au 1er janvier 2025 a mis fin au régime de carence débuté en 2019[23].
Identité visuelle
Logo à partir de 2001
Logo à partir de 2017
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Missions et organisation de l'Unédic
Résumé
Contexte
Les missions de l’Unédic
L’Unédic est un organisme paritaire de droit privé. Sa principale fonction est de veiller au bon fonctionnement de l’assurance chômage en France. L’Unédic définit son rôle comme celui d’un centre d’expertise sur le chômage et l'emploi France.
Les quatre missions qui lui sont conférées sont :
- de conseiller les partenaires sociaux grâce aux analyses, simulations, études, rapports et comparatifs européens. L’Unédic conduit également des enquêtes et études pour analyser et évalue les dispositifs de l’assurance chômage en France[24],
- de sécuriser les règles d’indemnisation en produisant les textes réglementaires (conventions, décrets, règlements généraux, etc.) applicables par les opérateurs comme France Travail,
- d’assurer et garantir le financement des allocations versées chaque mois aux demandeurs d’emploi. L’Unédic réalise également des prévisions financières à trois ans du régime d’assurance chômage[24],[25],
- d'accompagner la mise en œuvre de l’Assurance chômage. L’Unédic suit de près l’action de France Travail, notamment via des audits.
En accompagnant les partenaires sociaux dans le pilotage de l’Assurance chômage, l’Unédic est tenue de rester neutre et impartiale[24].
L'Unédic, une association loi de 1901
L’Unédic est un organisme paritaire chargé d’assurer la gestion de l’assurance chômage.
Association loi de 1901, l'Unédic est dirigée par les partenaires sociaux signataires d’accords prévus à l’article L. 5422-20 du code du travail. Depuis 2001, le nom « Unédic » n’est plus un acronyme mais une marque et donc un nom propre.
L'Unédic vise à assurer un revenu de remplacement aux salariés involontairement privés d'emploi et à accélérer leur retour à l’emploi par le financement d’aides et de prestations adaptées.
Le montant des cotisations, les règles d’indemnisation (conditions d’ouverture de droits, montant et durée du versement de l’allocation) ainsi que la nature des différentes aides aux allocataires sont fixés par la convention d'assurance chômage dans les conditions prévues à l’article L. 5422-24 du code du travail.
La loi du no 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi confirme la gestion de l’assurance chômage par l’Unédic et prévoit la création de Pôle emploi chargé, pour le compte de l’Unédic, du versement de l’allocation chômage et du recouvrement des contributions à titre transitoire.
Depuis le 1er janvier 2024, France Travail remplace Pôle emploi, en application de la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi.
Une gestion paritaire, collective, de l’Assurance chômage
Comme toute association loi de 1901, l’Unédic est constituée d’un conseil d’administration et d’un bureau.
Ce sont les partenaires sociaux - MEDEF, CPME et U2PA côté patronal et CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT et FO, côté salarial - qui désignent pour deux ans des représentants qui siègent, à égalité, au sein du conseil d’administration et du bureau de l’Unédic.
La gouvernance de l'Unédic
Le directeur général
Nommé par le bureau de l'Unédic, le directeur général s'assure du bon fonctionnement des services de l'Unédic :
- 1958-1986 : Charles Nouailhac
- 1986-1991 : Gabriel Mignot
- 1991-1992 : Franc Piget
- 1992-2002 : Dominique Jean Chertier
- 2002-2007 : Jean-Pierre Revoil
- 2007-2010 : Jean-Luc Bérard
- 1er avril - : intérim de Michel Monier
- 2010 - 2019 : Vincent Destival
- - : intérim de Pierre Cavard (directeur du pôle études)[26]
- depuis le : Christophe Valentie[27]
Le conseil d'administration
L'Unédic est administrée par un conseil paritaire comprenant :
- pour le collège des salariés, cinq membres représentant chacune des confédérations syndicales de salariés (CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT, FO) ;
- pour le collège des employeurs (MEDEF, CPME, U2PA), un nombre de membres égal au total des membres de l'autre collège.
La durée du mandat des administrateurs est de deux ans, renouvelables.
En janvier 2024, le conseil d’administration a élu les membres du Bureau de l’Unédic. Jean-Eudes Tesson (Medef) est l’actuel président et Patricia Ferrand (CFDT) est la première vice-présidente pour la période 2024-2026. Le conseil d'administration se réunit deux fois par an et peut, en cas de besoin, se réunir en séance extraordinaire. Il a les pouvoirs les plus étendus pour les opérations se rattachant à l'Unédic.
Les membres du bureau
Le président assure le fonctionnement régulier de l'Unédic. Il préside les réunions du bureau et du conseil d’administration.
Le conseil d'administration, lors de son renouvellement, désigne parmi ses membres un bureau de composition paritaire comprenant au plus dix membres (cinq représentants du collège employeurs, cinq représentants du collège salariés). Le bureau prend toutes les mesures nécessaires au bon fonctionnement administratif de l'Unédic. Il veille à l'expédition des affaires courantes, exerce les délégations que peut lui confier le conseil d'administration. Il nomme le directeur général.
La présidence est composée d’un président et d’un vice-président élus, chacun issu d’un collège différent (collège salariés ou collège employeurs). La fonction alterne tous les deux ans entre les deux collèges.
Les présidents de l'Unédic
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Finances
Résumé
Contexte
Recettes
L’Assurance chômage est financée par les cotisations sociales et par l’impôt. Le taux des cotisations employeurs est de 4 % depuis le 1er mai 2025.
Les cotisations salariales ont été supprimées en 2018 pour être remplacées par une fraction de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d’activité. Elle est déterminée, chaque année, par la loi de financement de la sécurité sociale. Cependant, il subsiste une cotisation spécifique pour les intermittents du spectacle (11,45 %)[28].
Ces cotisations, prélevées par l’Urssaf Caisse nationale, sont versées à l’Unédic, puis redistribuées par France Travail sous forme d'allocations lorsque les salariés se retrouvent sans emploi.
Les recettes de l’Unédic sont minorées de 12,05 milliards d’euros entre 2023 et 2026, en application de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2024. Un arrêté publié au Journal officiel le 27 décembre 2023 fixe les montants annuels de cette réduction, liée à la moindre compensation des exonérations de cotisations d’assurance chômage.
Dépenses
Le versement des Allocations chômage n’est pas la seule et unique dépense de l’assurance chômage. Ses dépenses sont de trois natures différentes :
- les allocations chômage et les aides au reclassement,
- les points de retraite complémentaire des demandeurs d’emploi,
- le financement de France Travail.
En 2024, l’ensemble de ces dépenses représentaient 44,4 milliards d’euros. Le montant des recettes était de 44,3 milliards d’euros[29].
Dettes
L’Assurance chômage est liée de près à la conjoncture économique de la France. Le déficit est plus important lorsque l’activité du pays ralentit. Des emplois sont supprimés et les salaires peuvent être revus à la baisse. Les dépenses d’indemnisation sont alors plus importantes que les recettes générées par les cotisations. À l’inverse, lorsque la croissance du pays est positive, il y a moins de chômage, moins de versement d’indemnisation et davantage de cotisations.
En période de crise, l’Assurance chômage joue un rôle d’amortisseur social.
Après la crise de 2009, l’Unédic a injecté 10 milliards d’€ dans l’économie française. En conséquence, la dette de l’Assurance chômage s’est creusée après avoir connu trois années d’excédents entre 2006 et 2008. Les années favorables doivent permettre de compenser les déficits lors des années de crise ou de baisse d’activité[30].
Fin 2019, la dette de l’Unédic avait atteint 37 milliards d’euros. D’après les prévisions de l’Unédic datant du mois de novembre 2019, la dette de l’Assurance chômage commencerait à baisser à partir de 2021[31].
À la suite des mesures d’urgence mises en place par l’Unédic en réponse à la crise de la Covid-19, la dette du régime de l’Assurance chômage est de 63,6 milliards d'euros fin 2021.
En 2022, l'Unedic est excédentaire[32]. Cet excédent de plus de 2 milliards d'euros permettra de débuter le remboursement de la dette évaluée à 60,7 milliards d’euros la même année[33].
L’Unédic constate que si l’on exclut les mesures de l’État qui ont réduit les recettes entre 2023 et 2026 et entraîné environ 1 milliard d’euros de charges d’intérêts supplémentaires jusqu’en 2027, la dette aurait atteint 41,9 milliards d’euros fin 2027, un niveau proche de celui d’avant la crise sanitaire[29].
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Soupçons de détournements au sein de Unédic-AGS au profit d'administrateurs judiciaires
Résumé
Contexte
Des détournements de fonds de très grande ampleur se seraient produits au sein de l’organisme patronal DUA (délégation Unédic-AGS) selon un audit réalisé à partir de 2018 à la demande de Houria Aouimeur tout juste nommée directrice générale à la tête de l'organisme. Le régime de garantie des salaires (AGS) permettant de rémunérer les salariés au moment où leur société est placée en liquidation judiciaire fait l'objet de « management opaque, factures exorbitantes, contrôles quasi inexistants ». Les pertes annuelles pourraient atteindre 1,5 milliard d'euros[34],[35]. Les fonds auraient été pendant des années versés sur simple demande et sans aucun contrôle aux administrateurs judiciaires en faisant la demande, puis les créances correspondantes récupérables lors de la liquidation des entreprises auraient été abandonnées pour certaines même quand le passif aurait permis de les payer. Les sommes versées couvriraient aussi des honoraires des administrateurs et mandataires judiciaires, pour 569 millions d’euros sur cinq ans, alors que ces sommes ne renrentrent pas dans l(objet de de l'AGS. En 2019, l’Unédic a porté plainte aux côtés du MEDEF et de l’AGS. La directrice ayant sonné l'alerte est finalement licenciée pour faute lourde, une décision qu'elle dénonce comme une mesure de représailles[36].
Selon Le Monde, le parquet de Paris a requis en juin 2025 un non-lieu, l’enquête n’ayant pas permis de démontrer l’existence d’un système de détournements de fonds au détriment du régime de garantie des salaires[37]. Toutefois, le 24 juin 2025, un administrateur judiciaire qui attaquait personnellement Houria Aouimeur pour avoir refusé de lui verser les sommes qu'il lui demandait est débouté, le tribunal jugeant que « "le système dit des restitutions", qu'elle avait dénoncé, était bien illégal » et considèrent par ailleurs la pratique comme contraire à l'intérêt général, selon La Lettre[38].
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Notes et références
Voir aussi
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