Децентрализация на Украине

Реформа децентрализации на Украине — комплекс изменений в существующее по состоянию на начало 2014 года законодательство Украины, основной целью которого является передача значительных полномочий и бюджетов от государственных органов органам местного самоуправления. Комплекс мероприятий по реформе децентрализации стартовал в 2014 году, вскоре после Евромайдана, и получил название «Национальный проект „Децентрализация“» (укр. «Національний проект „Децентралізація“»). По разным оценкам, считается самой успешной из украинских реформ^[1][2][3][4].

Реформа децентрализации предусматривает осуществление следующих изменений:

• Усиление местного самоуправления;
• Изменение положений об административно-территориальном устройстве;
• Закрепление «принципа вездесущности» (землями по территории населенных пунктов распоряжаются органы местного самоуправления);
• Гарантия наделения местного самоуправления достаточными полномочиями и ресурсами;
• Учёт исторических, экономических, экологических и культурных особенностей при планировании развития территориальных общин (громад);
• Передача «на места» максимального количества полномочий, которые органы местного самоуправления способны выполнить;
• В перспективе — ликвидация местных и районных государственных администраций, создание объединенных территориальных общин (громад), введение института префектов.

История процесса децентрализации на Украине

После обретения Украиной независимости в 1991 году, государство постепенно предпринимало некоторые шаги для развития местного самоуправления и предоставления больших полномочий регионам. Так, в 1997 году Украина ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, а в течение нескольких последующих лет был принят ряд нормативно-правовых актов, которые разграничивали и устанавливали полномочия отдельных регионов страны. В частности, такими актами стали Конституция Автономной Республики Крым, Закон Украины «О местных государственных администрациях», Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» и Закон Украины «О столице Украины — городе-герое Киеве». Однако все дискуссии и мероприятия, касающиеся реорганизации системы публичной власти в государстве в целом, как правило, всегда касались перераспределения полномочий на национальном уровне: Президент — Парламент — Правительство или передачи полномочий от органов местного самоуправления на уровень районных государственных администраций. Это обосновывалось это неспособностью органов местного самоуправления эффективно выполнять предоставленные законом полномочия^[5].

После политических событий 2013—2014 годов, новое правительство начало национальный проект «Децентрализация», приняв 1 апреля 2014 Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти на Украине^[6]. Правительство Владимира Гройсмана, в свою очередь, определило поддержку реформы децентрализации как одно из своих приоритетных задач.

Содержание реформы

Главной целью реформы является передача значительной части полномочий, ресурсов и ответственности от органов исполнительной власти органам местного самоуправления. Кроме законодательных изменений по делегированию полномочий, реформа предусматривает изменение роли районов и их укрупнение: вместо нескольких десятков районов в каждой области будет создано около 100 районов во всех областях в целом. Уровнем ниже будет находиться новая административная единица — объединённая территориальная община (громада) — объединение ряда сёл, посёлков или городов. Концепция заключается в объединении сёл в крупные территориальные общины (громады), чтобы передать таким образованиям широкую финансовую и управленческую автономию. В каждом селе с населением более 50 человек будет выбран староста, представитель власти в деревне. Кроме этого, в перспективе планируется введение института префектов, которые будут осуществлять надзор за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления на вверенной им территории^[7].

Изменения в Конституцию Украины

С целью эффективной реализации реформы и во избежание противоречий между Конституцией с одной стороны и законами и подзаконными актами — с другой, а также с целью дальнейшей имплементации Европейской хартии местного самоуправления, был разработан соответствующий законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины. Этот законопроект должен способствовать уходу от централизованной модели управления государством и усилению роли местных властей и населения в развитии своего региона. Законопроект № 2217 был разработан специально созданной для этого Конституционной комиссией, а затем он получил положительное заключение от Венецианской комиссии^[8].

Проект Закона не предусматривает особого статуса для отдельных районов Донбасса, зато проект предусматривает возможность специфического порядка осуществления местного самоуправления в отдельных административно-территориальных единицах Донецкой и Луганской областей^[9].

Реформа не означает ослабление роли центральной власти в таких вопросах, как оборона, внешняя политика, национальная безопасность, верховенство права, соблюдение гражданских свобод. Президент имеет право распустить органы местного самоуправления в случае, если те будут нарушать суверенитет и территориальную целостность Украины.

В первом чтении изменения в Конституцию поддержали 265 депутатов. 9 сентября 2015 на заседании Совета регионов Президент Украины Пётр Порошенко заявил, что внесение изменений в Конституцию будут зависеть от выполнения Минских соглашений и в случае введения военного положения Конституция не будет изменяться^[10].

Административная реформа

Реформа децентрализации предусматривает создание нового звена в системе административного устройства Украины путём появления новой административно-территориальной единицы — объединённой территориальной общиной (громадой, сокр. ОТО или ОТГ). Они образуются в результате добровольного объединения смежных территориальных общин (громад) сёл, посёлков, городов и в соответствии с Законом Украины «О добровольном объединении территориальных громад». Добровольное объединение позволяет органам местного самоуправления получить новые полномочия и ресурсы, которые ранее имели города областного значения^[11].

После объединения нескольких населённых пунктов, ОТО (ОТГ) становится правопреемником всего имущества, прав и обязанностей территориальных громад, которые объединились, а также осуществляется реорганизация сельских, поселковых и городских советов. Граждан, проживающих на территории ОТО, после объединения представляют новоизбранные голова, депутатский корпус и исполнительные органы совета общины (громады)^[11].

Процесс создания ОТО (ОТГ) шел постепенно, первые объединённые общины (громады) появились на Украине в 2015 году. В 2015 году было создано 159 объединенных громад, по итогам 2016 года их количество уже составляла 366 громад, а по данным на 10 ноября 2017 было создано 665 ОТО (ОТГ)^[12]. По состоянию на январь 2019 года, на Украине было создано 876 объединённых общин (громад), из которых 69 ожидало назначение первых выборов. Общее количество лиц, проживающих на территории ОТО (ОТГ), в январе 2019 года составило 9 млн человек (25 % от всего населения Украины)^[13].

В ходе реформы общины (громады) получили более широкие полномочия, ресурсы и ответственность, а благодаря изменениям в законодательстве увеличился и перечень услуг, которые могут предоставляться на местах. Соответственно, жители объединенных общин (громад) ожидают от своей власти удобных и качественных административных услуг. При поддержке донорских программ, в ОТО (ОТГ) начинают открываться современные центры предоставления административных услуг (укр. ЦНАП) — помещение, где по принципу «единого окна» можно получить необходимые административные услуги. В реализации открытие центров в ООТ (ОТГ) часто способствуют международные доноры и программы, такие как Представительство Европейского союза на Украине, «U-LEAD с Европой», USAID и др.

17 июля 2020 года Верховной радой принято новое деление регионов на районы за счёт объединения бывших городских советов (областного значения) и бывших районов в укрупнённые районы. Последние в свою очередь стали делиться на территориальные общины (громады): городские, поселковые и сельские^[14][15].

Финансовая реформа

После внесенных 1 января 2015 г. изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы, местное самоуправление получило больше возможностей, полномочий и соответствующих финансовых ресурсов для повышения экономической состоятельности.

Объединенные общины (громады), в частности, распоряжаются:

• 60 % налога на доходы физических лиц
• 100 % налога на имущество
• 100 % единого налога
• 5 % акцизного налога с розничной торговли (табак, алкоголь, нефтепродукты)
• 100 % налога на прибыль учреждений коммунальной собственности ОТГ
• 100 % платежей за предоставление административных услуг
• 25 % экологического налога
• другими сборами и платежами, межбюджетных трансфертов и поступлениями в рамках программ и пособий^[16][17][18].

Государство на уровне центральных органов власти активно поддерживает процесс объединения территориальных громад. Для этого из государственного бюджета выделяются субвенции, в частности на развитие сельской медицины, социально-экономическое развитие территорий и тому подобное. Так, для ОТГ в 2018 году было предусмотрено 1,9 млрд грн субвенций на формирование инфраструктуры — эта сумма за два года выросла почти вдвое (в 2016 г. объём субвенций составил 1 млрд грн)^[19]. Важно, что после объединения территориальные громады переходят на прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом (до реформы такие отношения были только у областных и районных бюджетов, а также у бюджетов городов областного значения). Кроме этого, громады могут утверждать местные бюджеты независимо от даты принятия Закона «О государственном бюджете».

По первым результатам, собственные доходы местных бюджетов с 2014 по 2017 год выросли более чем на 124 млрд гривен^[20]. По результатам первых 10 месяцев 2018 года, доходы местных бюджетов выросли на 34,2 млрд грн (или на 22 %) по сравнению с аналогичным периодом прошлого года и составили 189,4 млрд грн^[21][22], а ожидаемый в 2019 году рост достигнет показателя в 15 % (до 291 млрд грн)^[23].

Эффективность реформы

За время проведения реформы собственные доходы местных бюджетов выросли более чем вдвое: с 68,6 млрд грн в 2014 году до 146,6 млрд грн по итогам 2016 года. Кроме этого, ОТГ активно выполняют процесс бюджетообразования: за первые 10 месяцев 2017 года уровень роста выполнения собственных доходов в ОТГ составил 80 %, в то время, как по всей Украине он достиг лишь 31,8 %^[12]. В дополнение к этому, показатель расходов бюджета развития на 1 человека за январь-сентябрь 2017 вырос на 22,5 % по сравнению с соответствующим периодом 2016 (для примера: в громадах, где не было создано ОТГ, рост произошел только на 50 % процентов).

Государство активно поддерживает процесс децентрализации властных полномочий и передачу большего количества власти громадам: так, с 2014 по 2017 год государственные поддержка на развитие территориальных громад и развитие их инфраструктуры выросла в 30 раз, с 0,5 млрд грн до 14,9 млрд грн^[12].

Восприятие реформы населением

Согласно социологическому исследованию, которое в середине 2015 года провёл Киевский международный институт социологии, большинство населения Украины воспринимают возможные последствия реформы децентрализации и в контексте Украины в целом, и в контексте своих населённых пунктов положительно или нейтрально^[24].

Согласно исследованию, проведенному швейцарским проектом DESPRO в 2016 г., большинство опрошенных осознает положительное значение реформы для местного развития и желающих участвовать в хозяйствовании на местном уровне^[25][26].

Опрос, проведённый в 2016 году фондом «Демократические инициативы» им. Илька Кучерива, также показал позитивное восприятие реформы децентрализации на Украине: согласно исследованию, лишь 23 % опрошенных лиц заявили о том, что они не поддерживают ход и процесс реформы. Опрос также показал высокую осведомленность украинцев о реформе: 66 % опрошенных заявило, что они знакомы с реформой децентрализации^[27].

По данным исследования, опубликованного в 2019 году Киевским международным институтом социологии, 58 % жителей Украины убеждены, что реформа децентрализации нужна, среди жителей ОТГ этот показатель достиг 63 %. За период с 2015 года, поддержка жителями сёл и пгт. процесса объединения общин выросла с 21,6 % в 2015 до 36,5 % в 2018 году. Также 73 % опрошенных заявили, что они заметили положительные изменения в своем населённом пункте после объединения в ОТГ. Почти 80 % опрошенных заявило, что они знакомы с реформой децентрализации^[28].

Критика

Несмотря на в целом позитивное восприятие реформы громадами в регионах Украины, главы объединённых территориальных громад отмечали наличие определенных существенных недостатков в её текущем виде. Среди основных замечаний по поводу реформы называли наличие «пробелов» в законодательстве, отсутствие практического опыта и навыков в управлении громадой, а также проблемы в отношениях с областными или районными государственными администрациями^[29]. Сейчас^{[когда?]} на рассмотрении Верховной Рады находится несколько законопроектов, призванных ликвидировать несовершенства законодательства в бюджетных отношениях, территориальных^[30][31] и финансовых сферах^[32]. Среди опасностей более глобального плана ведущей является возможность образования в значительной степени неподконтрольных государству региональных образований^[33].

Ссылки

• Официальный сайт национального проекта «Децентрализация»
• Facebook-страница национального проекта «Децентрализация»