以色列安全内阁

国家安全事务部长委员会（希伯来语：ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי），通常被媒体和公众称为“以色列安全内阁”（希伯来语：הקבינט המדיני-ביטחוני）^[1]，是以色列的一个特别部长委员会，主要负责制定政府的外交与安全政策，并推动政策的实施。

该委员会由以色列总理主持，常设成员包括外交部长、国防部长、国家安全部长、财政部长和司法部长，其余成员则由总理任命^[2]。在日常情况下，委员会的主要任务是协调外交谈判；而在紧急时期，例如战争或危机发生时，则需就国家安全相关议题作出关键决策。2018年修订的《基本法：政府》进一步扩大委员会的权限，允许政府授权其作出宣布战争或采取军事行动的决定^[2][3]。委员会成员必须深入理解其所参与议题的重要性及相关决策的影响。2021年4月13日，司法部长向政府秘书提交法律意见指出，由于司法部长是法定成员之一，在固定人选未定的情况下，内阁不得作出决策，除非是紧急事件^[4]。

由于委员会成员数量众多，有时会成立更小型的非正式讨论组，称为“厨房”或“小厨房”。这个名称源于戈尔达·梅尔担任总理期间，她经常与高级部长在自家厨房内商讨国家大事。需要注意的是，虽然被称为“内阁”，但这个组织与一般政府内阁不同，本质上只是一个专责部长委员会^[5]。

历史

安全事务部长级委员会

在第一次以阿战争期间，曾提出设立一个部长委员会来监督战争的进行。然而，当时的总理兼国防部长大卫·本-古里安强烈反对此提议，因为他不希望与其他政治力量，特别是“锡安劳动统一运动”的人分享他在战争管理中的地位。从1950年代起，以色列政府内设有外交与安全事务部长委员会，后来改名为“安全事务部长级委员会”^[6]。这个委员会的会议不定期进行，并且没有固定的工作程序或讨论规范。有时，政府会以“安全事务部长级委员会”的名义集结，来确保讨论的保密性。在本-古里安担任总理期间，这个委员会的地位和权力相对较低，甚至在某些重大军事行动中，会被忽视，这点可以从他在发动第二次以阿战争时对委员会的忽略中看出。

在组建以色列第十届政府的过程中，获得组建政府任命的列维·艾希科尔同意以色列·加利利和“工人统一党”的成员要求，设立一个“安全事务部长级委员会”，并且这个委员会将由国防部长主导，成员组成与政府相同^[7]。随着艾希科尔于1963年接任总理，该委员会的地位提升，并开始更频繁且制度化地召开会议^[8]。历史学家亚当·雷兹指出，1961年设立国家安全事务部长委员会是以色列政治高层内部关于以色列核计划的重要争议中的一个关键步骤，这一争议要求对这一计划进行监督，而这项计划在此前一直由本-古里安和希蒙·佩雷斯完全掌控，将其他政治体系完全排除在外。

在1967年六日战争前的准备阶段，军方要求迅速进行军事行动，而政治领袖则采取更为谨慎的立场。1967年6月2日，扩大版的国家安全事务部长委员会（包括总理、十名部长和一名副部长）与军事参谋本部会议，期间表达不同的立场^[9]。这场会议被称为“将军叛乱”，由于军方领袖阿里埃勒·沙龙和马蒂·佩莱德对政府的犹豫不决提出批评，指责政府未能及时进行预防性打击。会议结束后，总理艾希科尔拒绝参谋总长伊扎克·拉宾要求立即召开政府会议并决定开战的要求，并宣布政府将于6月4日按照既定时间开会^[10]。

在六日战争结束后，国家安全事务部长委员会决定印制一张显示战争停火线的以色列地图，并删除“绿线”^[11]，但由于部长伊斯雷尔·巴尔齐莱的反对，该决定最终由政府讨论并确认^[12]。

在以埃消耗战争期间，以色列最初避免对埃及深处进行空袭，以避免冲突升级并考虑到美国的反应。然而，以色列驻美大使伊扎克·拉宾认为美国政府支持以色列，并愿意容忍加剧对埃及的军事行动。1970年9月19日，拉宾向以色列发送电报，认为美国政府对以色列及其军事行动表示支持，并暗示美国可能会鼓励以色列加大军事行动。随后，军方提出于12月中旬发起空袭，并在经过多次讨论后，安全事务部长级委员会于次年1月批准两次初步空袭，启动“春季行动”，这是一系列针对埃及的高价值目标的空袭行动^[13]。

以色列战时内阁

在赎罪日战争期间，一个临时组成的小型部长小组形成，负责在战争期间做出重要的核心决策^[14]。该小组成员包括时任总理戈尔达·梅尔、国防部长摩西·达扬、副总理伊加尔·阿隆以及部长以色列·加利利。这个小组当时被称为“以色列战时内阁”，后来更广为人知的名称是“戈尔达厨房内阁”。

在紧急情况下，“战时内阁”能够独立作出决策，而整个政府则仅在事后确认这些决定。由此，引发关于这个小型内阁必要性与职能的争议。一方面，其内部有意思认为总理和内阁成员不应该单独作出决策；另一方面，也有内部意思主张这些内阁成员应有权按自己的判断管理战争，而无需寻求任何其他人的批准^[15]。

国家安全事务部长委员会的成立

在赎罪日战争后成立的“阿格拉纳特委员会”首次建议设立“国防事务部长委员会”（即“以色列安全内阁”），并授权由总理领导的五名以下部长小组在无法召集完整内阁或政府时，于战争期间迅速作出决策。

1999年，以伊扎克·莫德海为首的中间党在选举中再次提出设立“国家安全内阁”的构想^[16]。该党提出一项新政策方案，旨在通过设立国家安全内阁来有效执行和平与安全政策。根据该方案，还将成立一个规划与咨询委员会，其主席由总理任命，并设立专业、小规模的工作小组来处理相关专业领域。建议内阁成员固定包括总理、副总理、国防、外交及财政部门负责人，还有国防军总参谋长、国家安全局局长、总理军事秘书及其他依需求参与的国家代表。国家安全内阁的成立目的是为政府提供专业、客观的咨询机构，评估局势、提出方案、制定政策方向，并检讨政府及军队的行动方式。

实际上，该机构的成立依据《2001年政府法》第6条，其中规定：“政府设立国家安全事务部长委员会，其成员包括总理（担任主席）、副总理（如有任命）、国防部长、司法部长、外交部长、内政安全部长及财政部长”。该法律还规定：“政府可根据总理建议，增加委员会成员，但成员数不得超过政府成员的一半^[2]。”

关于委员会的职责范围，政府决议如下^[2]：

1. 委员会讨论安全、外交及定居问题。
2. 会议议程及参与者由总理与指定部长协商后决定。
3. 指定部长在决策前可要求将委员会讨论的议题提交至内阁全体会议进行讨论与表决。然而，若总理与该部长协商后认为当前情势需要立即决策或存在其他特殊情况，则可在委员会内直接作出裁决。

安全内阁在第二次黎巴嫩战争的失败

在第二次黎巴嫩战争期间，安全内阁的主要职责是制定并引领以色列的战争政策。然而，该内阁当时由12名成员组成，其表现遭到批评，尤其是在“维诺格拉德委员会”的中期报告中，被指责为在紧急状态下严重失职^[17]。

2006年7月12日，以色列政府决议成立一个名为“七人小组”的小型委员会，由内阁成员组成，其任务是针对战争中的具体事务作出决策^[17]。

在战争期间，“七人小组”的成员包括：总理艾胡德·奥尔默特、代理总理兼外交部长齐皮·利夫尼、国防部长阿米尔·佩雷兹、副总理兼内盖夫与加利利地区发展部长希蒙·佩雷斯、副总理兼交通部长沙乌勒·莫法兹、副总理兼工业贸易与劳动部长埃利·伊沙伊，以及内政安全部长阿维·迪希特^[17]。

该小组的职责是作出具体的作战决策，而战略性政策决策则仍由扩大内阁讨论与决定。然而，“七人小组”以及整个安全内阁的作用与效率，在后来的维诺格拉德委员会报告中被认为极其有限甚至多余^[17]。

摘录自“维诺格拉德委员会”报告^[17]：

“这个小型政策讨论小组本应成为一个高度机密的核心论坛，由资深政治与安全领域专家组成，涵盖联合政府的重要元素，进行深入的讨论，以评估局势并制定后续行动计划。然而，在战争中最关键的时期，我们发现根本没有一个能够提供总理与高级部长自由交流、开诚布公讨论的论坛。这种机制的缺失导致了错误的战略规划，即使成立‘七人小组’的初衷良好，但其潜力未被充分发挥。”

——“维诺格拉德委员会”中期报告，2007年4月，第七章，结论，第126页，第76–78段

报告还指出，即便以色列法律并未明确规范内阁的权责与工作模式，但在重大危机中，安全内阁本应作为执行机构的核心。然而，该内阁未能履行其责任，成员们并未展现出积极创新的思考，也未对总理的决策形成有效挑战^[17]。

此外，批评者认为，内阁成员在决策过程中未能抛开政治、组织及个人利益，反而成为总理的“橡皮图章”。这种不负责任的行为让真正掌控战争的少数人——总理、国防部长与总参谋长——能按照自己的意图主导整场战争^[17]。

第二次黎巴嫩战争后的安全内阁

若干安全事件（如加沙船队冲突）引发对内阁决策方式的批评。这些决策常被认为是脱离国家安全内阁讨论而作出的，且其影响已超越单纯的安全领域。

而在2014年加沙战争，国家审计官的报告特别提及内阁在行动期间的决策流程及成员更新与简报的不足^[18]。

2016年6月，由于时任总理本雅明·内塔尼亚胡与内阁部长纳夫塔利·贝内特之间的政治危机（围绕贝内特要求任命军事秘书协助内阁决策），政府成立一个特别委员会。该委员会由雅各布·阿米德罗尔、约哈南·卢克和约瑟夫·查哈诺夫尔组成，主要负责内阁信息传递、内阁权责以及与以色列国防军总部的协作相关事宜^[19]。 2017年5月，内阁正式采纳该委员会的建议^[20]。

2018年4月30日，以色列议会通过《基本法：政府》修正案，授权安全内阁宣布战争或批准可能高度导致战争的行动。此前，这项权力归属于整体内阁。修正案同时规定，在无法召开内阁会议的情况下，总理与国防部长可单独作出战争相关决定^[21]。然而，该修正案于2018年7月17日被废止^[22]，新的规定要求内阁尽可能多的成员参与投票，才能做出涉及战争的决定^[23]。

2019年，安全内阁决议成立国家安全投资顾问委员会，专门负责审查外国投资涉及的国家安全问题。

在2023年哈马斯袭击以色列中，政府授权安全内阁成立战时内阁，并决定其成员及职责。根据内阁的决议，战时内阁成员包括总理班内塔尼亚胡、国防部长约阿夫·加兰特、部长本尼·甘茨 此外，两位观察员为部长罗恩·德默与部长加迪·艾森科特^[24]。

安全内阁的权限

1. 处理以色列的国家安全事务，安全内阁负责审议并处理所有与国家安全相关的重要议题。
2. 批准战争或重大军事行动的决策，若军事行动可能极有可能导致战争，安全内阁拥有批准该行动的权力。该权限仅在总理认为，基于国家安全或外交关系的原因（包括涉及高度机密的情况），将权力交由安全内阁行使而非整体内阁是必要的情况下启动。
3. 以色列的外交关系与政策，审议以色列的外交关系以及相关的政策方向。
4. 国防与情报系统的发展与装备，批准国防系统及情报机构的发展计划与装备计划。
5. 国防系统与政策的相关事宜，包括以色列国防军的结构、部署、战备、装备，以及国防系统中的研究与发展。安全内阁还负责每年的国家情报评估报告及其后续追踪。
6. 情报、外交、军事与安全行动的资讯获取，安全内阁成员会定期获取与情报、外交事务、军事与安全行动相关的资讯。
7. 指导和协调犹大、撒马利亚与加沙地区的政府行动。
8. 其他总理认为应由安全内阁审议的事项，对于特定情况下总理认为需要由安全内阁审议的其他事宜，委员会将负责讨论与决策。

决策的法律效力

安全内阁的决策不允许提交内阁覆议，其效力等同于内阁决议，具有法律约束力。