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2025年美国联邦政府停摆事件
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2025年10月1日，由于美国国会未能通过当天开始实施的2026财年拨款法案，美国联邦政府于东部时间凌晨12时01分开始停摆。此次停摆的起因是两党在联邦支出水平、撤销对外援助和医疗保险补贴等问题上存在分歧。
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此次停摆导致约80万名联邦雇员被迫休假，另有70万人无薪工作。虽然联邦医疗保险、联邦医疗补助、运输安全管理局和美国铁路公司等基本服务仍然维持，但包括美国国立卫生研究院、美国疾病控制与预防中心和妇女、婴儿和儿童营养补充计划（WIC）在内的许多机构与计划面临部分或全部暂停运作。
此次政府停摆是美国历史上第十一次导致政府服务缩减的政府停摆，也是唐纳德·特朗普总统任内的第三次政府停摆[注 1]，亦为自2018年12月—2019年1月政府停摆以来，美国联邦政府首次停摆。
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背景
美国宪法第一条赋予美国国会从国库拨款的权力[2]。根据1977年以来实施的拨款程序，国会必须在10月1日（即政府财政年度开始之时）之前通过12项单独的支出法案。政治两极分化影响了拨款程序，也经常迫使立法者通过持续决议来临时为政府提供资金[3]。
美国国会未能就拨款法案达成一致，导致政府在上一轮拨款期结束后停摆[4]。在政府停摆期间，联邦机构将继续开展被归类为“必要”的工作，但联邦雇员和承包商将被暂时休假，且不会立即获得工资。决定哪些工作继续进行的权力属于白宫管理和预算办公室主任，但总统对这一过程拥有广泛的权力[5]。
美国政府预计2025年3月政府资金将出现断档，在此之前，国会民主党人普遍反对为政府拨款，原因是唐纳德·特朗普总统正采取行动掌控政府运作，包括取消联邦拨款和解雇政府工作人员。截止期限前数小时，参议院少数党领袖查克·舒默宣布将支持一项维持政府运转至9月的临时拨款决议。他辩称，特朗普的若干举措正受到法院阻挠，一旦政府停摆，可能阻碍法院的这些司法行动；与此同时，停摆状态将赋予政府效率部更大的权力。此外，政府停摆以及即将实施的广泛关税将加剧市场不确定性，导致对经济恐慌责任的判断不明[6]。舒默的支持促使其他民主党人投票支持共和党提出的一项临时持续拨款决议，使该决议获得通过，以避免政府停摆。舒默的举动遭到了包括众议院民主党领袖哈基姆·杰弗里斯在内的多位民主党人的批评[7]。
预算讨论
共和党通过的继续决议设定了该年度财政预算剩余期限的最后期限，预计将于9月底结束。7月，共和党批准了特朗普政府提出的撤销90亿美元用于对外援助和公共广播的请求。参议院拨款委员会资深成员、华盛顿州参议员帕蒂·默里告诉《纽约时报》，表示这项“党派撤销法案”使民主党与共和党合作制定将于10月开始实施的下一年度预算拨款法案的努力变得复杂。当月，参议员们就一系列拨款法案展开辩论，先期展开辩论的内容是军事建设项目和退伍军人项目。民主党人表示将努力避免预算讨论陷入停顿[6]。7月，白宫管理和预算办公室主任罗素·沃特表示“拨款程序必须减少两党合作”，并表示白宫不会遵守两党达成的支出协议，并重申他认为《拨款控制法》系违宪的观点。这一言论遭到民主党人的谴责和参议院多数党领袖约翰·图恩的反对[8]。
到8月，参议员批准了初步支出法案，其中包括4330亿美元用于退伍军人项目，198亿美元用于军事建设和家庭住房项目，271亿美元用于农业项目，以及71亿美元用于维持国会和立法机构的运作[9]。尽管这些法案自2018年以来首次在当月预计休会前获得通过，但反对意见日益增多，表明在截止日期前阻力进一步加大。路易斯安那州参议员约翰·尼利·肯尼迪曾试图将农业法案削减2%，但未获成功。肯尼迪后来呼吁对立法部门拨款法案进行单独投票，以表明他对拨款水平的反对意见。第四项法案旨在为商务部、司法部和科学机构提供资金的法案，因马里兰州参议员克里斯·范霍伦的反对而受阻。尽管美国政府问责署与特朗普政府存在冲突，但立法部门拨款法案基本维持了该局的资金水平；众议院的法案则将该局的预算削减一半[9]。9月，众议院议长迈克·约翰逊和众议院少数党领袖哈基姆·杰弗里斯就政府拨款延长至11月或12月的问题展开讨论[10]。尽管国会放弃支出决定权令一些民主党人感到担忧，但继续决议仍是解决僵局的一种可能方式[11]。
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特朗普政府与数位财政鹰派人士主张将政府资金维持到次年1月。相反，民主党人和一些共和党人则寻求在11月之前达成协议，以确保有更多时间达成妥协。政府通过“口袋撤销”的方式取消50亿美元的对外援助，使得僵局进一步加剧。众议院和参议院拨款委员会建议一项法案，为农业部、退伍军人事务部和国会运营提供一年的资金，并为其他机构提供短期延期[12]。自由党团主席、马里兰州众议员安迪·哈里斯表示，只要俄克拉荷马州众议员、众议院拨款委员会主席汤姆·科尔获得投票权，他便勉强支持由科尔提出的一项临时法案[13]。上述讨论与特朗普政府在查理·柯克遇刺后提出的加强最高法院法官安保和增加法警局经费的要求相冲突[14]。下级法院法官也寻求自身安全[15]。
民主党试图迫使共和党延长将于年底到期的保险补贴[16]。特朗普公开告诉共和党人“不要费心与他们打交道”[17]，并支持科尔的继续决议[18]。柯克遇刺案发生后，国会议员需要额外资金来推迟法案的公布[13]。9月16日，约翰逊公布不包含保险补贴的支出法案，预计民主党会犹豫不决并导致政府停摆，或者支持一项维持现状的法案，即提高《平价医疗法案》受益人的医疗保险费[19]。三名财政保守主义的共和党人，包括肯塔基州众议员托马斯·马西、印第安纳州众议员维多利亚·斯帕茨和肯塔基州参议员兰德·保罗均反对该法案，原因是其增加了支出，并且对更大规模的拨款法案的时间表要求过高[20]。温和派共和党人，阿拉斯加州参议员丽莎·穆尔科斯基最初也反对该法案，原因是她认为该法案无法在参议院通过[21]。民主党反对该法案[22]，并提出一项强硬的反提案，即增加1万亿美元的医疗支出[23]。共和党的方案于9月19日在众议院获得通过，但在参议院却以44票赞成、48票反对的票数被否决。宾夕法尼亚州温和派民主党人约翰·费特曼是唯一一位投票支持该方案的民主党人，另有两名共和党人投了反对票。同一天，民主党方案在参议院以47票赞成、45票反对的票数因党派分歧而未能通过[24]。
投票未能通过后，舒默和杰弗里斯要求与特朗普会面[25]。由于二人的要求“不严肃”，特朗普突然取消会议[26]，但在截止日期前一天，特朗普与民主党人、约翰逊和图恩在椭圆形办公室会面[27]；这是杰弗里斯第一次与特朗普会面，也是特朗普第一次邀请民主党人前往白宫[27]。最终会议未能达成协议[28]。
东部时间晚上7时31分，即会议结束仅几个小时后，特朗普总统在真实社交[29]上发布了一段人工智能生成的讽刺视频，其中查克·舒默（以模拟演讲的画外音）贬低移民，并称民主党人是“一群混蛋”，以此嘲讽[30]民主党的基本盘[31]。站在特朗普身边的是众议院少数党领袖哈基姆·杰弗里斯，头戴卡通造型的墨西哥宽边帽，留着八字胡，背景中播放着墨西哥街头乐队的墨西哥帽舞[32][33][34][35][36]。共和党的信息还包括副总统JD·万斯声称他认为政府停摆迫在眉睫，而民主党应为此负责[37]。
2025年9月30日，即政府停摆开始前数小时，参议院再次就民主党和共和党的方案进行投票。民主党方案再次因党派分歧而未能通过（47票赞成，53票反对）[38]。除保罗外，所有共和党人，以及内华达州的民主党人凯瑟琳·科尔特斯·马斯托和宾夕法尼亚州的约翰·费特曼，以及与民主党人党团会议的缅因州独立人士安格斯·金[注 2]均投票支持共和党方案，因此该方案以55票对45票未通过。尽管共和党方案在参议院获得了多数票，但由于未能克服60票的冗长辩论，方案未能通过。投票结束后，白宫管理和预算办公室指示各机构执行其政府停摆计划[39]。
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美国总统历来有权不使用国会已拨款的资金，这一过程被称为拨款扣押[40][41]。1974年，为了回应理查德·尼克松总统扣押数百亿美元的举动，国会通过了《1974年国会预算和扣押控制法案》，取消了这一单方面权力[42][43]。取而代之的是，《扣押控制法案》允许总统以撤销法案的形式向国会提出扣押提案，国会必须在45天内批准该撤销提案[44][45]。
自比尔·克林顿担任总统以来，撤销权的使用一直处于搁置状态[46]。然而，在2025年初，特朗普的政府效率部对联邦政府拨款进行了大幅削减，包括减少对外援助和公共广播[47]。特朗普政府恢复了撤销权，以作为政府效率部所寻求的一项措施，同时向国会提交了一项撤销法案[48]，该法案于7月24日成为法律，成为2025年撤销法案[49]。
特朗普使用撤销权成为预算谈判的一大障碍，查克·舒默表示担心民主党谈判纳入预算的任何内容都会因撤销而被取消[50][51][52]。
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停摆流程与谈判
美国联邦政府于2025年10月1日美国东部时间凌晨12时01分停摆[53][54]。这是美国现代史上第21次资金缺口和第11次政府停摆，也是特朗普总统任期内发生的第三次政府停摆[注 1]，同时也是2018年12月—2019年1月政府停摆以来的首次政府停摆[3]。
2025年10月1日，参议院就民主党和共和党结束政府停摆的方案进行第三次投票时，共和党和民主党参议员在参议院进行了初步谈判。双方讨论了缩短共和党计划中的继续决议的期限，以便利用该段时间达成更重要的协议，最终协议未能达成。两党参议员均称此次初步谈判是一次“富有成效的讨论”[55]。
10月2日，即政府停摆第二天，教育部内被暂时解雇的无党派工作人员告诉记者，他们的“外出回复”邮件据称被人篡改。以往政府出现停摆时，无党派工作人员的“外出回复”邮件皆会遵循模板回复。接受记者采访的工作人员声称，他们的“外出回复”邮件未经他们同意就被修改为一条指责民主党造成政府停摆的信息，这将被视为违反《哈奇法案》[56][57]。美国联邦公务员工会于翌日发表声明表示，已向法院就此事提起诉讼[58]。
10月3日，在参议院就民主党和共和党的方案进行第四次投票未能通过后，众议院议长迈克·约翰逊宣布将休会期延长一周。延长的休会期也将推迟当选众议员阿德利塔·格里贾尔瓦（亚利桑那州民主党籍）的宣誓就职仪式[59]。随后，CBS新闻报道称，众议院共和党人原定于周末与议员们进行电话会议，预计参议院要到周一下午才能恢复会议[60]。
10月6日，参议院再次就民主党和共和党提出的方案进行投票，但均以45比55和52比42的票数未获通过。据报道，民主党和白宫正在就解决僵局进行谈判[61]。
10月8日，参议院对共和党提出方案的第六次投票以54比45票未获通过，而民主党提出方案的第六次投票以47比52票未获通过[62]。
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影响
美国劳工部和商务部将分别暂停发布劳动统计局和人口调查局的经济数据[63]。美国贸易代表贾米森·格里尔表示，美国贸易代表办公室将继续开放[64]。
据公共服务伙伴关系组织估计，预计将有90万联邦工作人员被迫休假，另有70万人可能无薪工作。农业部计划裁员[66]。
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根据2018-2019年政府停摆后通过的《2019年政府雇员公平待遇法案》，联邦雇员和武装部队在政府停摆结束后将获得补发工资[68]。10月8日，众议院议长迈克·约翰逊在接受记者采访时表示，如果政府停摆再持续一周，他将不会推进一项向军人支付工资的法案。他还表示，如果没有该法案的通过，军人将失去工资，这在近代历史上的政府停摆期间从未发生过[69]。
10月7日，众议院议长迈克·约翰逊在与记者的会面中表示将支持补发政府工作人员的工资。然而，包括特朗普总统在内的共和党人，以及Axios报道的一份备忘录草案，提出了在政府停摆结束后不再支付员工工资的想法。白宫管理和预算办公室更新后的备忘录指出，《政府雇员公平待遇法案》要么被误解，要么措辞不当。备忘录指出，国会有责任支付补发的工资，并将其纳入任何通过的政府拨款法案中[70][71]。
此次政府停摆不会影响联邦医疗保险和联邦医疗补助，但某些服务（例如联邦医疗保险卡采购）可能会停止[72]。此外，医疗保险市场和食品药品管理局的药品审批也将继续进行[73]。卫生与公众服务部、疾病控制与预防中心以及医疗保险和医疗补助服务中心计划让大部分雇员休假，但食品药品管理局会保留部分雇员[73]；据彭博法律报道，食品药品管理局局长马蒂·马卡里向雇员表示，该机构不受政府停摆裁员的影响[74]。国立卫生研究院将仅保留四分之一的雇员，导致该机构无法发布拨款同行评审、召开咨询委员会会议以及开展基础研究。疾病控制与预防中心的通讯运营将受到影响[73]。
尽管此次政府停摆并未延长保险补贴期限，但对全美最大的医保市场加利福尼亚州构成威胁[75]。
虽然补充营养援助计划预计不会受到影响，但持续的政府停摆可能会耗尽应急资金，从而延迟付款[72]。而妇女、婴儿和儿童特别补充营养计划将会暂停[68]。
根据美国国家航空航天局9月29日发布的停摆计划，15094名NASA公务员已被暂时休假，另有3124人被列为豁免人员，可继续工作。豁免人员包括国际空间站运营所需人员、执行现役卫星任务的人员以及参与阿耳忒弥斯计划的人员。停摆不会影响目前定于2026年2月进行的阿耳忒弥斯二号载人绕月任务的准备工作[76][77]。
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来自NASA“科学可视化工作室”（Scientific Visualization Studio）的政府停摆消息 -
来自NASA“资源管理系统火灾信息”（Fire Information for Resource Management System）的政府停摆消息
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尽管政府停摆，美国运输安全管理局和美国铁路公司仍将继续运营[78]。航空旅行仍将正常运营，但空中交通管制员的招聘、空中交通管制员的现场培训、设施安全检查和执法援助支持将停止[79]。政府停摆期间，游轮和轮船仍将正常运营[80]。
受政府停摆影响，造成航空管制人员短缺，美国主要城市的航班出现大面积延误[81]。
裁员
9月24日，白宫管理和预算办公室向联邦机构负责人发出备忘录，指示他们制定在政府停摆时可执行的裁员计划，永久减少政府工作人员，而不是暂时解雇雇员[82]。如果裁员计划实施，则可能会产生严重而深远的影响，尤其是土地管理和环境机构内的雇员[83]。民主党政客对该计划表示批评，国会少数党领袖查克·舒默和哈基姆·杰弗里斯称其为“恐吓”[84]。前白宫管理和预算办公室官员、国会议员詹姆斯·沃金肖质疑在政府停摆期间准备和实施裁员是否合法，但由于这种做法史无前例，公共服务伙伴关系组织的一位高管无法预测其结果如何[85]。
9月30日，特朗普向记者表示支持大规模裁员行动，并表示：“我们将解雇很多会受到严重影响的人，他们将会是民主党人”。特朗普还表示，政府停摆将有助于关闭他不赞成的领域，并表示“我们可以摆脱很多我们不想要的东西”[86]。
10月1日，特朗普政府解雇国家人文基金会顾问委员会大部分成员，仅保留由特朗普总统任命的四名成员[87]。美国专利商标局当天发布了裁员通知。白宫管理和预算办公室主任罗素·沃特表示，一两天内还会进一步解雇一批人[88]。
特朗普在于10月2日在真实社交发布的帖子中表示，他和沃特将决定“在众多民主党机构中，哪些机构（其中大多数都是政治骗局）将被裁减，以及裁员是暂时性的还是永久性的。特朗普在同一帖子中指责“激进左翼民主党人”允许裁员，并给予他“前所未有的机会”[89]。据报道，当天政府正在考虑裁减1.6万名雇员的计划[90]。
9月30日，美国联邦公务员工会和美国州、县及市公务员工会向加州北区联邦地区法院提起诉讼，寻求阻止大规模裁员。工会声称，任何大规模裁员都是非法的，因为根据《反赤字法》，执行解雇的工作人员将无法工作[91]。
反应
包括总统唐纳德·特朗普、副总统JD·万斯、参议院共和党会议和众议院议长迈克·约翰逊在内的多名共和党官员和组织诬告[92][93][94]民主党人要求为无证移民提供免费医疗[95]。共和党的这些说法引起独立记者、分析师和监督机构的质疑，因而提出异议或未证实其所声称的规模[96][97]，即平价医疗法案的登记存在广泛欺诈行为[98]。
在连续投票未能通过后，特朗普告诉记者，参议院的民主党人“想要停摆这个国家”，但投票支持共和党支出法案的宾夕法尼亚州参议员约翰·费特曼除外[99]。在与参议院少数党领袖查克·舒默和众议院少数党领袖哈基姆·杰弗里斯会面后，特朗普发布了一段备受争议的人工智能深度伪造视频，视频中舒默的音频说，民主党“因为我们的觉醒和跨性别胡说八道，已经没有选民了”，并且“如果我们为所有这些非法移民提供医疗保健，我们也许能够让他们站在我们这边，这样他们就可以投票给我们”[36]。在接受《政客》的达莎·伯恩斯采访时，特朗普表示民主党人“精神错乱了”[100]。
在政府停摆期间及之前，政府网站和电子邮件将政府停摆归咎于民主党和“极左翼”，但伦理专家称这些行为可能违法[101][86]。在政府停摆开始前的数小时，美国住房和城市发展部的网站通过弹出窗口和红色横幅警告称，“极左翼”将损害美国利益。该信息引发了人们对其可能违反《反游说法》的担忧[102][103]。而美国卫生与公众服务部的“外出回复”邮件显示，指责民主党造成政府停摆，引发了此举可能违反《哈奇法案》的担忧[104]。该部门在一份声明中表示：“雇员被指示使用反映事实的“外出回复”信息：民主党已经实施了政府停摆”[105]。教育部雇员的“外出回复”信息也被强制改为政治信息，且无法删除党派信息[106]：
感谢您联系我。2025年9月19日，众议院通过了HR 5371法案，这是一项干净的持续决议。不幸的是，民主党参议员阻止了HR 5371法案在参议院的通过，导致拨款失效。由于拨款失效，我目前处于休假状态。一旦政府职能恢复，我将回复您的电子邮件。[注 4]
——教育部雇员电子邮件账户上配置的“外出回复”消息[106]
监督组织“公共公民”根据《哈奇法案》对特朗普政府成员，即小企业管理局局长凯莉·莱夫勒和住房和城市发展部部长斯科特·特纳提起投诉，指控他们在任职期间“进行竞选活动”[107][105]。
民主党提议通过持续的现场直播来讨论政府停摆问题[108]。政府停摆前一晚，特拉华州众议员莎拉·麦克布莱德和新泽西州参议员安迪·金等许多政界人士在社交媒体上发帖并接受媒体采访时表示，他们的共和党同行并未前往国会大厦就预算进行投票[109][110]。加州众议员罗伯特·加西亚批评政府机构网站上发布的指责民主党造成政府停摆的信息违反了《哈奇法案》[105]。
在致内政部长道格·伯古姆的一封信中，超过35位前公园管理员敦促国家公园管理局管理的公园关闭，以避免无人看管的游客造成破坏[111]。
9月5日至7日，数据进步组织（Data for Progress）开展一项民意调查，询问可能的选民会将月底可能出现的政府停摆归咎于何方。27%的受访者认为国会中的共和党人应对此负责，32%的受访者预计会将责任归咎于特朗普个人，34%的受访者将责任归咎于国会中的民主党人[113]。在政府停摆两天前，晨间咨询公司（Morning Consult）的一项民意调查显示，45%的选民表示会将责任归咎于共和党，32%的选民表示会将责任归咎于民主党[114]。
《纽约时报》和锡耶纳大学于9月22日至27日进行的一项民意调查显示，26%的受访者将政府停摆归咎于特朗普和共和党，而将政府停摆归咎于民主党的比例为19%，将政府停摆归咎于两党的比例为33%[115]。
全国公共广播电台于9月30日的一项民意调查显示，38%的受访者将政府停摆归咎于共和党，27%的受访者将政府停摆归咎于民主党，31%的受访者将两党都归咎，1%的受访者表示双方都不归咎。NPR数天前进行的另一项民意调查控制了政治立场，结果显示，虽然民主党和共和党更有可能将假设性的政府停摆归咎于对方，但独立选民最有可能将双方都归咎[116]。
在凯泽家族基金会于9月23日至29日进行的一项民意调查中，78%的受访者支持延长《平价医疗法案》税收抵免，61%的受访者对即将到期的补贴知之甚少或一无所知[117][118]。
《华盛顿邮报》10月1日的一项民意调查显示，47%的受访者认为特朗普和国会共和党人应对此次政府停摆负主要责任，而30%的受访者则将责任归咎于国会民主党人。这与包括特朗普首次担任总统期间长达一个月的政府停摆在内的过去30年来历次政府停摆事件的民意调查结果一致。民意调查显示，自1995年以来的历次政府停摆事件中，公众舆论对共和党人的指责多于民主党人，差距达10%或以上[119]。
注释
- 特朗普的第一任期（2017年至2021年）先后出现两次政府停摆，包括2018年1月和2018年12月—2019年1月。此次停摆为特朗普第二任期内的首次政府停摆。
- 不包括军事人员。
- 原文：Thank you for contacting me. On September 19, 2025, the House of Representatives passed HR 5371, a clean continuing resolution. Unfortunately, Democrat Senators are blocking passage of HR 5371 in the Senate which has led to a lapse in appropriations. Due to the lapse in appropriations I am currently in furlough status. I will respond to emails once government functions resume.
参考资料
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