中國軍費史

軍費又名國防預算（英語：Military budget）是一個國家為了維持武裝力量而支出的費用。中國自古戰亂頻頻，軍費支出一直是個很大的項目。

軍事費用，往往是很大的負擔^[1]，一旦有戰爭發生，軍費開支往往直線上升，所謂「軍旅一興，費靡巨萬」^[2]。古代以田賦出兵，^[3]故稱兵車為「賦輿」。^[4]

上古

在中國歷史上，早期的軍費來源主要按土地徵收農產品作為軍事開支的費用，即「自虞、夏時，貢賦備矣」，夏朝的士兵來源即是農民，農忙則耕，農閑則戰。孟子提到「夏后氏五十而貢」，^[5]夏代農民在耕種自己的五十畝農地之外，還要耕種五畝公地，即如趙岐《孟子注》所說「民耕五十畝，貢上五畝」。後桀四處討伐，他提升田賦數額以充軍費，從而加重人民負擔，「萬民甚苦」，使之最終離棄夏後投奔商湯。《孟子·滕文公上》記載: 「夏后氏五十而貢，殷人七十而助，周人百畝而徹，其實皆什一也 。」這是說夏代授田一夫五十畝，殷商為一夫七十畝，周代則是一夫百畝。

商代軍隊中士兵的口糧和武器皆需自備，政府沒有養兵的預算。^[6]但如果是千里之外的遠征軍，加上曠日持久的戌期，軍費如無政府支持，其戰事也是難以想像的。商紂王連年遠征，讓周國有機可乘，周武王親率兵車三百輛，虎賁三千人，甲士四萬五千人進軍伐商，取得勝利，建立周朝。

東周時期的周天子地位低落，各地諸侯戰事頻仍，春秋時期戰需極大，管仲曾表示：「一戰之費，累代之功盡。」^[7]《左傳》記載：宣公十五年（前５９４年）秋七月，魯國實行「初稅畝」，就是為了應付連年征戰。稅畝是指按土地畝數對土地進行徵稅，即「公田之法，十足其一；今又履其餘畝，複十取一。」初稅畝實行之後，魯國財政收入大幅增加，諸侯國紛紛仿效。

戰國時期，周赧王用天子的名義召集六國出兵伐秦，由於沒有軍費，只好向富商借錢，後來債主紛紛上門討債，他只好隱藏一座高台上，這是【債台高築】的典故。^[8]

秦始皇大規模用兵，軍費消耗極巨，所徵的賦稅已達百姓收入一半以上，^[9]，當時已有「口賦」的人頭稅，到了「百姓賀死而吊生」的地步。^[10]，以致於秦末「關東群盜並起」，馮去疾、李斯等大臣向秦二世胡亥進諫：「盜多，皆以戍漕轉作事苦，賦稅大也。」

漢朝

屯田和馬政是漢朝軍事重點。屯田始於西漢，兵卒皆務農，以保證軍糧自給，軍隊有警則戰，無事則耕。

漢武帝時，桑弘羊推行均輸法^[11]，因此用兵三十多年，「百姓猶不加賦，而軍用給」。

從元光二年（前133年）到元狩四年（前119年），漢武帝先後八次派軍進擊攻匈奴，每次都使用數以萬計的馬匹。特別是元狩四年對匈奴戰爭，「發十萬騎，私負從馬凡十四萬騎。」使得軍馬急劇消耗殆盡。乃至於元狩五年，天下馬少，「平牡馬匹二十萬」。^[12]

《漢書·食貨志》記載，漢武帝時，「又興十餘萬人築衛朔方，轉漕甚遠，自山東咸被其勞，費數十百鉅萬，府庫並虛。乃募民能入奴婢得以終身復，為郎增秩，及入羊為郎，始於此」。

漢武帝晚年，天下疲憊，戍卒的數量開始減少。綏和元年（前8年），張掖郡三都尉僅有士卒數百人。^[13]

與羌人作戰的軍費支出，是東漢主要的經濟負擔之一，「永初中，諸羌反叛，十有四年，用二百四十億。永和之末，復經七年，用八十餘億。」^[14]

據說東漢末年曹操為籌集軍費組建過專門從事盜墓工作的軍種，設「發丘中郎將」、「摸金校尉」等職。^[15]

魏晉南北朝

魏晉南北朝之戰爭頻繁，為保證軍需無匱乏之虞，各國的賦稅皆重點放在軍費支出，軍屯是軍糧籌措的重要輔助渠道。北魏太武帝「平統萬，定秦隴，以河西水草善，乃以為牧地。畜產滋息，馬至二百餘萬匹」，孝文帝即位後，「復以河陽為牧場，恆置戎馬十萬匹，以擬京師軍警之備。」

六鎮之亂後北魏內亂，分為東魏與西魏。大統年間，宇文泰建立府兵制，^[16]平時農耕訓練，有事出征，政府可減輕軍費負擔，北周、隋、唐初繼續沿用。

建德三年（574年），宇文邕下詔廢佛，寺院財物皆充為軍費，所有僧侶還俗編戶。

唐朝

唐初實行府兵制，中央設置軍府，凡兵皆農，府中的士官平時耕種，戰時召集。遇有戰事，府兵由中央命將率領出征，待戰事結束，士兵散於府，將帥則歸於朝。^[17]為了節省國家的軍費開支，朝廷於農家每三丁選一丁為府兵，免其租庸調，但兵器、糧食衣裝等均須自備。府兵制度起於西魏，完善於北周、隋兩朝，盛於唐太宗，但對外作戰就不可能只是府兵，貞觀二十二年（648年），太宗出征高麗，主力是兵募。高宗以後，土地兼併日益嚴重，隨著均田制的破壞，府兵逃散，嚴重缺員，府兵制遂於天寶八載正式廢止，中唐時期一度考慮恢復府兵制，但礙於當時社會現實，不了了之。^[18]

開元二十四年（736年），唐政府實行《度支長行旨》，軍隊「每歲所費，皆申度支會計，以《長行旨》為準。支度使及軍州，每年終，各具破用、見在數，申金部、度支、倉部堪會。」

唐朝為了鎮壓安史之亂，多方聚斂軍費，^[19]始立榷鹽法，亦即將鹽戶生產的鹽全部低價收購起來，再以高價轉賣。肅宗乾元元年（758年），以第五琦「為鹽鐵使，於是始立鹽鐵法，就山海井鹽，收榷其鹽。」^[20]建中三年（782年），禁人酤酒，官司置店自酤收利，以助軍費^[21]。

安史之亂後，河西隴右空虛，回紇、吐蕃國趁機入侵，朝廷必須調集重兵，戌守邊防。同時，藩鎮割據，藩鎮節度使屢次搶劫鹽鐵院之財賦。元和中，李師道盜焚河陰倉，「燒錢帛三十餘萬緡匹，谷三萬餘斛」。朝廷又要調集兵力討伐藩鎮。

德宗初年借長安櫃坊的儲款四分之一以助軍費。唐武宗時建立榷茶制度，最主要的目的是增加國庫收入，晚唐「西川富強，只因北路商旅，托其茶利，贈彼軍儲。」

唐朝末期僅東南地區還願意向中央按時繳納稅務收入，朝廷軍費大部份靠鹽稅收入開支，時人稱「天下之賦鹽利居半」。僖宗朝以宦官田令孜為神策中尉，「怙權用事，督賦益急，王仙芝黃巢等起，天下遂亂，公私困竭」。田令孜與王重榮爭奪鹽利的結果，王重榮一怒之下進兵長安，引起僖宗再度出奔鳳翔。

五代十國

五代的士兵都是職業軍人，由財政供給衣糧。但國家卻只供給士兵本人衣糧，家口不入軍籍，其全家的生活在制度上沒有得到合法的保障。^[22]士兵衣服一年分兩次供給，稱為夏衣、冬衣。因此軍費在五代的財政支出中占很重要的地位。後周世宗稱：「朕自即位以來，惡衣菲食，專以贍軍為念；府庫蓄積，四方貢獻，贍軍之外，鮮有贏餘。」^[23]

宋朝

宋太祖建立「封椿庫」，打算「封椿庫」的錢把燕雲失地贖買回來。

宋真宗景德二年（1005），訂立澶淵之盟，由宋室歲輸銀10萬兩、絹20萬匹，仁宗慶曆二年（1042），增為銀20萬兩、絹30萬匹。王旦曾對真宗說：「國家納契丹和好已來，河朔生靈方獲安堵。雖每歲贈遺，較於用兵之費，不及百分之一。」^[24]

宋朝的軍費開支長期佔去歲出一半以上，戰時高達十分之七八，「一人充軍，數口之家得以全活」，而且士兵還能額外得到賞賜、裝錢等。北宋大量養兵，「竭民賦租以養不戰之卒，糜國帑廩以伏坐食之校」。宋初禁軍20餘萬^[25]，太宗時30餘萬，真宗時40餘萬，仁宗時82.6萬^[26], 再加廂軍則超過百萬，宋代募兵制不僅要養士兵本人，還要養家人。英宗治平初年，蔡襄任三司使，提到當時的財政狀況「天下六分之物，五分養兵」^[27]。王銍說北宋三司一年的收入，養兵之費「常什八」。^[28]宋孝宗告訴光宗說︰「當今天下財賦以十分為率，八分以上養兵，不可不知。」

明朝

明朝行衛所制，養兵百萬，寓兵於農，希望自給自足。^[29]朱元璋得意宣稱，「吾養兵百萬，要不費百姓一粒米」。^[30]永樂時，兵額達到二百七十餘萬人。^[31]可是到了明朝中葉，土地兼併嚴重^[32]，軍屯制度遭到嚴重破壞，軍費負擔因衛所制度的衰落而比以往更加沉重。嘉靖年間各地募兵數量日增，陝西三邊「屯田滿望，十有九荒」^[33]，甘肅屯田，名存實亡。^[34]嘉靖二十五年（1546）都御史楊博巡撫甘肅，「入境以來，見所至荒田不下萬頃」。^[35]萬曆《明會典》卷二八載：「國初不過五萬兩，……嘉靖元年始增六萬，四十五年始定一十二萬。」。萬曆年間，日本豐臣秀吉發動的朝鮮之役，使得中國投入了大量的兵力與軍費。

萬曆二十年至二十六年明朝出兵朝鮮共派兵十六萬六千七百餘人，約為全國二成的兵力，費餉銀一千七百餘萬兩，每年所耗軍費高達二百四十萬兩，史稱萬曆朝鮮之役。^[36]萬曆二十八年，平定播州楊應龍叛亂，費餉200.3萬餘兩^[37]。

萬曆四十六年（1618年），努爾哈赤反明。為應付遼東的軍事需要，戶部尚書李汝華議請畝加三厘五毫之賦，明年復加三厘五毫，四十八年（1620年）又議請再加二厘，前後平均每畝土地加徵銀九厘，計五百二十萬零六十二兩。是為遼餉。^[38]

崇禎四年（1631年），提高到一分二厘，共銀六百六十萬兩，另加關稅、鹽課及雜項，共得銀七百四十萬八千二百九十八兩。^[39]崇禎年間，財政困難，罪臣被殺後，往往籍沒其家產，限時把贓銀解進京城。^[40]崇禎十年（1637年），兵部尚書楊嗣昌為鎮壓農民起義的費用，奏請增兵十二萬，加徵「剿餉」，總數兩百八十萬兩，直到十三年（1640年）被迫停止。崇禎十一年（1638年）九月至十二年三月，清兵數次繞境蒙古長驅直入內地，楊嗣昌提議徵派「練餉」七百三十萬兩。

崇禎十一年（1638年）九月至十二年三月，清兵數次繞境蒙古長驅直入內地，楊嗣昌提議徵派「練餉」七百三十萬兩。此即明末三餉，遼餉、剿餉、練餉三項賦稅的合稱，成為明末虐政。

清朝

清代乾隆年間有十全武功，這十場戰爭，有勝有負，都打得艱苦卓絕。乾隆一朝所用軍費，約在一億三千萬兩以上，為了應付繁浩的軍費開銷，當時鹽商總計捐輸不下一千三百一十萬兩白銀之巨^[41]。嘉慶元年（1796年），爆發了白蓮教起義，規模浩大，前後歷經九年，清廷耗用軍費二億兩白銀。^[42]

咸豐年間爆發金田起義，為了鎮壓太平天國所需龐大的軍費，使清政府面臨空前的財政危機。咸豐三年（1853年）開徵釐金，釐金屬於一種地方商業稅。由於湘軍初期主力在江西，為了籌餉，曾國藩不得不置關設卡，抽取漕折、厘金。但江西又是農業省，商業不發達，久經戰亂使得地方政府財源極其枯竭，隨著湘軍主力已轉到江蘇、浙江一帶，同治元年（1862年）正月十七日，沈葆楨被提拔為江西巡撫，沈決定保留江西釐金，自行組建地方兵勇。為了爭餉問題，曾國藩在兩江總督任上與沈葆楨爭奪江西釐金，雙方相峙不下。曾國藩的湘軍餉項須自籌，他在給諸弟的信中提到：「餉項已空，無從設法，艱難之狀，不知所終。」^[43]同治二年（1863年）三月，由於湘軍「欠餉多者十五個月，少者七八個月」，只能食粥度日，曾國藩請九江關道蔡錦青解送九江關洋稅三萬兩給湘軍。蔡錦青被沈葆楨制止，沈葆楨還命令蔡追回已解送之餘款，否則撤職查辦。曾國藩不得不將銀子退還。沈葆楨在給友人吳惟允的信中提及此事：「吾輩出而任事，國家是為，豈其為朋友私情耶？」

光緒二十五年，戶部奏稱：「近年大費有三：曰軍餉，曰洋務，曰息債。」閻敬銘掀開了戶部的許多黑幕，最著名的是雲南省軍費報銷案。

中華人民共和國

在中華人民共和國建國之後，由於多場戰爭和「備戰」思想，軍費在財政中占比一直較高。直到1980年代，鄧小平實施和平主義戰略並削減軍費，中國軍費占財政支出的比例遂在1980年開始逐漸回落，於1985年占到中華人民共和國成立後的新低9.56%，此後近20年一直在此區間波動。2003年以後，隨著中國經濟騰飛，財政收入一路高漲，軍費占財政比例不斷縮小，從2003年的8.79%逐步下降到2010年代穩定在5.5%左右，直至2023年（占財政比例5.6%）一直穩定在此區間。^[44]

中國國防預算於2014年為8,000億元人民幣^[45]，於2022年為15,537億元人民幣^[44]。