美国联邦预算

美国联邦预算（英语：United States federal budget）是美国联邦政府在一个财政年度内的支出与收入计划。它不仅是政府财政活动的基础，也是国家政策优先级与经济理念的具体体现。美国的财政年度自每年10月1日开始，到翌年9月30日结束，并以结束的年份命名。联邦政府的财政运作方式建基于权力分立体制，预算的编制与执行过程涉及行政与立法两个部门的协调。

美国联邦预算的制定程序从总统的预算提案开始。行政部门透过白宫管理和预算办公室（OMB）拟定下一财政年度的预算建议，提交国会审议。国会（众议院与参议院）分别透过其预算委员会拟定预算决议，确定支出与收入的总体框架，并将限额分配给参议院拨款委员会（英语：United States Senate Committee on Appropriations）、众议院拨款委员会及其各个小组委员会。这些小组负责起草具体的拨款法案，决定各政府部门与计划的资金分配^[1]。若两院版本不同，需协调一致。

法案在众议院与参议院通过后送交总统签署成为法律，若被否决，需回到国会重新协商，或国会可透过三分之二票数推翻总统否决。若年度预算无法在财政年度开始前通过，国会通常会以临时拨款法案（英语：Continuing resolution）维持政府运作，直到正式预算获得批准。国会有时会将全部或部分拨款法案合并为一项综合拨款法案（英语：Omnibus spending bill），以便加速审议或避免政府关门。在突发情况下，国会也可能通过补充或紧急拨款法案，用于应对自然灾害或国家安全危机。此外，国会也可能透过调和法案来促使税收、支出或债务政策与预算目标一致。

预算的内容主要由三个部分构成：强制性支出、自由裁量支出以及净利息支出。强制性支出指依照现行法律自动执行的项目，例如社会保障（Social Security）、联邦医疗保险（Medicare）与联邦医疗补助（Medicaid）等福利计划，这部分不需国会每年重新审议。自由裁量支出则由国会每年通过拨款法案决定，用以资助国防、教育、基础建设、科研及其他行政部门的运作。随着强制性支出比例的增加，自由裁量支出在总预算中所占比重逐年下降^[2]。第三项为净利息支出，指政府为公共债务支付的利息净额。随着债务规模与利率上升，这项支出已成为联邦预算中增长最快的部分之一^[3]。

在收入方面，联邦政府的主要来源是个人所得税与薪资税，后者用于资助社会保障计划。此外，企业所得税（英语：Corporate tax in the United States）、关税、消费税以及其他非税性收入（如使用费与罚金）也构成重要的财源。当政府支出超过收入时，差额即形成年度预算赤字，政府通常透过发行国债进行融资，累积的债务称为公共债务。长期而言，美国联邦预算的压力主要来自结构性因素。随着婴儿潮世代进入退休年龄，社会安全与医疗保险的支出将继续增加，而税收增长的速度不足以抵消这些支出。若无新的政策改革，债务与利息支出将占用越来越多的财政资源，限制政府在其他领域的支出能力。

根据国会预算办公室（英语：Congressional Budget Office）（CBO）于2024年2月发布的报告，联邦债务在未来数十年内将持续上升，主要原因包括人口老化导致社会保障与医疗保健支出的增加、利息支付成本攀升以及税收收入增长缓慢^[4]。报告指出，若现行法律不变，到2034年时，联邦持有公共债务将达到国内生产总值（GDP）的116%，赤字也将达到国内生产总值的6.1%，远高于过去50年平均的3.7%，反映出财政压力持续加剧，尤其是随着《社会保障信托基金》和《医疗保险信托基金》逐渐耗尽，政府将被迫面临削减支出或提高税收的艰难抉择。

若干政府机构在预算过程中扮演重要的分析与监督角色。国会预算办公室（CBO）在联邦预算流程中提供独立、非党派的经济与财政分析机构角色，透过预测、评估与分析，协助国会了解各项政策与法案的财政影响。除了CBO之外，政府问责署（GAO）、白宫管理和预算办公室（OMB）以及财政部都负责提供数据与报告，监督预算执行情况，并评估长期财政可持续性^[5]。

运作模式

《美国宪法》第一条第九节第七款规定：“除非依法律拨款，国库之款项不得动支；政府的全部收入与支出应定期公布”。这项规定确立了国会对公共资金使用的最高权限，形成联邦预算制度的宪法基础。所有政府开支都必须经过法律授权与拨款程序，确保行政部门无法擅自行使支出权。

根据1921年《预算与会计法（英语：Budget and Accounting Act）》（Budget and Accounting Act of 1921），美国总统每年都必须向国会提交下一会计年度的预算请求。依照现行法规（31 U.S.C. §1105(a)），总统须于每年一月第一个星期一之后、二月第一个星期一之前提交预算案（President’s Budget）。通常情况下，预算案会于二月第一个星期一送交国会，但若果在政党轮替的新任总统上任首年，预算递交时间有时会延后，因新政府需重新调整政策优先级。

联邦预算的编制采现金制原则，也就是在实际收支发生时才记录收入与支出。因此，对于社会保障、联邦医疗保险及联邦医疗补助等长期承诺的福利计划，其未来财务负担并未完全反映于年度预算中。相较之下，部分企业及其他国家的政府采用权责发生制，在义务与收入发生时即予以认列。为了更准确反映某些联邦信贷与贷款计划的成本，《1990年联邦信贷改革法》（Federal Credit Reform Act of 1990）规定，此类项目的费用须依净现值法计算。

联邦机构若未经国会授权与拨款，无权动用任何资金。与其他法律相同，拨款必须以法案形式提出，经众议院与参议院通过后，通常由总统签署生效。国会内部通常区分“授权”（authorization）与“拨款”（appropriation）两种程序，分别由不同的委员会负责。现行的众议院拨款委员会与参议院拨款委员会（英语：United States Senate Committee on Appropriations）各设有12个小组委员会，分别负责拟定12项常规拨款法案，用以决定联邦各项可自由支配支出的具体金额。若常规法案未能及时通过，国会有时会将多项拨款合并成所谓的“综合拨款法案（英语：Omnibus spending bill）”（omnibus bill），以维持政府运作。

除常规拨款外，国会亦可通过“特别拨款”或“紧急拨款”。凡被认定为“紧急”的支出，可免于部分预算执行规则的限制。例如，在卡特里娜飓风之后，用于灾害救助的资金即来自追加拨款法案。某些情况下，紧急拨款也被用于与突发事件无直接关联的支出，如2000年人口普查的部分费用。特别拨款同样被广泛应用于资助伊拉克与阿富汗战争期间的军事行动与占领开支。

总统提交的预算案与国会最终通过的预算决议或拨款法案之间往往存在差异，因为国会有权调整支出优先级及经费规模。然而，总统在预算过程中仍具有相当影响力，特别是凭借否决权，以及在国会由总统所属政党掌握多数时所能发挥的政治支援。

拨款授权

美国联邦预算的金额中，“预算权限”（budget authority）与“支出”（outlays）之间往往并不相同。这是因为政府可以签订涉及未来年度的财务义务，例如多年度合约或长期计划，使得前一会计年度授予的预算权限仍可在未来年度动用。换言之，某年度的预算权限可能在随后数年内才实际转化为支出，造成两者数额之间的差距。

所谓预算权限，是指联邦法律授予行政部门的法律权力，允许其承担会导致即时或未来支出的财务义务。支出则是指政府为履行既定义务而实际发放的款项，包括签发支票、现金支付或电子转账等行为，通常可视为“开支”或“支用”。而“拨款”（appropriation）一词则特指国会授权使用国库资金以达成特定目的的预算权限。某些军事项目与住屋计划具有多年度拨款性质，其预算权限在法案中会明确涵盖未来数个会计年度。

在国会的预算程序中，“授权法”（authorization act）提供行政部门行动的法律依据，设立可接受资金的账户，并设定可支用的最高金额上限。然而，该账户只有在国会通过“拨款法案”（appropriation bill）后，财政部才会拨入实际资金。国会并无义务拨付与授权额度相等的资金，这意味着即使授权法允许某项计划支出一定金额，国会仍可选择拨付较少的资金。

有时，国会会在同一法案中同时进行授权与拨款，这类法案被称为“授权拨款法案（英语：Authorization bill）”（authorization bill）。此类法案通常涵盖多年度的授权与拨款安排，特别适用于难以精确预估支出金额的权益性支出计划（entitlement programs），例如社会保障或医疗保险等，这些计划根据法律赋予个人受益权，而不取决于当年度是否拨付资金。此外，授权拨款法案也常用于授予联邦机构借款、签订合约或提供贷款担保的权力。根据2007年的数据，约有三分之二的联邦支出是透过授权法案所实现的。

在预算运作中，偶尔会出现所谓的“后门授权”（backdoor authorization）与“后门拨款”（backdoor appropriation）。前者指在未通过正式授权法的情况下，国会直接拨款并要求行政机构动用资金；后者则发生于授权法明确要求机构在特定时间内、针对特定项目支出特定金额时，即便未有正式拨款，机构仍依法必须执行支出。由于未履行该命令即构成违法，这类情况等于迫使政府支出既定金额。后门拨款往往引发争议，因为撤销这类拨款必须修正联邦法律，而在短期内完成此举在政治上极为困难。这些例外情形成为国会内部摩擦的重要来源，特别是在授权委员会与拨款委员会之间，双方皆极力维护自身的立法权限，当其中一方越权时，往往引发报复性行动，导致预算程序出现僵局。