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國民大會
中華民國已凍結的最高權力機關 来自维基百科，自由的百科全书
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此條目介紹的是中華民國原有的國家最高政權機關。關於現行中華民國之一院制國會，請見「立法院」。關於在TVBS頻道播出的電視節目，請見「國民大會 (電視節目)」。關於波蘭同名機構，請見「國民大會 (波蘭)」。國民大會（簡稱國大）是中華民國已停止運作之最高權力機關，其職權現已交付中華民國國民、立法院和司法院憲法法庭。
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依據1946年制定的《中華民國憲法》，國大為五權憲法中的最高權力機關，代表全國國民於中樞行使職權。1949年中華民國政府遷台後該機構仍繼續運作至2000年虛化。2005年《中華民國憲法增修條文》修正，本次修憲後國大及所有與國大相關的條文均被凍結。
根據憲法原文，國大由國民大會代表（簡稱國大代表、國代）組成，其唯一功能為選舉中華民國總統與中華民國副總統，相當於美國的總統選舉人團或蘇聯的最高蘇維埃和蘇聯人民代表大會。後來成立與其相類似的代議制立法機構還有諸如中華人民共和國的全國人民代表大會、朝鮮民主主義人民共和國的最高人民會議、韓國第四共和時期憲法時代的統一主體國民會議等。
憲法原文雖未改動，但由於中華民國政府遷臺後所修訂的《增修條文》，憲法半數文本已經停止適用；但由於增修條文的有效期限為國家統一前[1]，所以與國民大會相關的《國民大會組織法》、《國民大會職權行使法》、《國民大會同意權行使法》等法律仍未廢除[2]，故國大目前處於凍結狀態，並未被廢止。
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歷史
國大由孫文提出。在憲法的設計中，孫認為，「政」是眾人之事，「治」是管理，「政治」亦即管理眾人之事。照此，他將政府的功能分為政權與治權。人民有選舉、罷免、創制、複決4種政權，而治權則由五院（行政院、立法院、司法院、考試院、監察院）行使，提供人民必要的協助。其中，關於監督政府、變更領土及修憲等中央政權交由國大行使，並將國大的憲法層級置於五院之上。如此一來，人民透過選舉國民大會的代表於中央機關行使政權，進而控制政府施政的治權，使得政權與治權之間達到平衡，人民權益不受政府侵害，人民也得以享受政府所提供的一切功能。
桂宏誠認為國大為孫規劃中的政權機關，代表人民主權，他們委託專門人員，組成立法院，進行立法[5]。由國大代表人民行使政權、權能區分等理論。李鴻禧等台灣學者認為這接近於民主集中制[6][7]。李炳南認爲孫的國大相關思想受到了蘇聯的蘇維埃制度的影響，國大和蘇維埃都是國家最高權力機關[8]。
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1946年初，政治協商會議決定，在增選代表、政府改組、憲草修正完成後，召開制憲國民大會。
1946年10月11日，由中國國民黨領導的國民政府宣布於11月12日召開制憲國民大會，中國共產黨、中國民主同盟等黨派拒絕參加。國民大會為等待第三方面提交名單而延期3天，1946年11月15日制憲國民大會召開，與會者基本上是1936年選出的代表，《中華民國憲法》在此次會議中被通過[9]。
1947年11月21日至23日，全國依照憲法同時舉行第1屆國代選舉。1948年3月29日至5月1日，選出之國代在南京集會，正式召開行憲後第1次會議。第二次國共內戰爆發後，為應付內戰之擴大，會中首先啟動修憲程序通過《動員戡亂時期臨時條款》，並舉行第1任總統、副總統選舉，選出總統和副總統，組成行憲後的中華民國政府，此屆國大亦被稱為「行憲國民大會」。
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維基教科書中的相關電子教學：中華民國法律註解/中華民國憲法增修條文/第1條
國大第1次會議經由修憲程序，於1948年4月18日議決通過《臨時條款》，同年由政府公佈施行、並且優於憲法而適用，使憲法公布不久便無法落實。政府遷台後，憲法的適用性以及國大的職權逐漸受到質疑。於是在1991年確立了第1屆國代的退職，並開始遴選新任國代以及調整憲法，其後歷屆國大於1991年、1992年、1994年、1997年、1999年與2000年共完成6次憲法增修，此時期的國大亦被稱為「修憲國民大會」。
第3屆國民大會代表任期至2000年5月19日止。按照第6次修憲後之《增修條文》（2000年4月25日公布），國大組織變更如下：國代為300人，在立法院提出憲法修正案、領土變更案，或提出總統、副總統彈劾案時，於3個月內採比例代表制選出，國大於選舉結果確認後10日內集會，集會以1個月為限，國代任期與集會時長相同，即俗稱「任務型國民大會」。其職權為複決立法院所提憲法修正案、領土變更案及議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。
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隨著時間推移，選舉總統的權限下放至全體人民，國大亦不再常設，仍透過選舉組成，任務完成隨即解散。
2004年8月，憲政史上首次立法院修憲院會，以198位出席立委全數贊成，3讀通過「國會改革、公投入憲」憲法增修條文修正提案。依此次立法院通過的修憲提案，將廢除國大，未來立法院通過的憲法修正案、領土變更案，將交由公民投票複決。此修憲案仍須經過選出的國大代表複決通過，才正式生效。因此於2005年動員選出第4屆國大以表決該修憲案，並廣泛被認定為最後一屆國大，稱為「任務型國大代表」。
2005年6月7日該屆大會第2次會議，由主席團主席葉菊蘭輪值大會主席，任務型國大以249票贊成，48票反對，跨過修憲門檻的225票，複決通過憲法增修條文修憲案共6個條文，包括國會改革案、公民複決、廢除國大等三大議題。
- 第1條規定公投複決入憲、廢除國大；
- 第2、5、8條是配合廢除國大後的職權移轉；
- 第4條是國會（立法院）改革條款及總統彈劾流程修正；
- 第12條則是訂定公投複決門檻。
同年6月10日公布前述條文，實行58年的國民大會制度被暫時中止。
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職權
憲法中有關於國大職權之條文為第4條（變更國土）、第27條（國大職權）、第30條（國大臨時會之召集）、第100條（總統、副總統之彈劾）及第174條（修憲程序）。國大之職權整理如下：
另外《增修條文》於1992年第2次修正至2005年第7次修正之間對中央政府機關做出改組。國大做為憲法中由直接民選產生的國家最高權力機關，曾經暫時取得以下人事同意權以維持權力分立原則。
國大自2005年凍結之後，上述職權已經分別轉至國會（立法院）、憲法法庭（司法院），修改憲法條文須交由公民投票複決。依照現行《增修條文》之規定：
- 憲法修正案及領土變更案須經立法院立法委員1/4之提議，3/4之出席，及出席委員3/4之決議後提出。經公告半年，於3個月內交由自由地區公民投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即為通過。（第1條、第12條）
- 總統、副總統之罷免案須經立法院立法委員1/4之提議，全體立法委員2/3之同意後提出。交由自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過。（第2條）
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歷屆國大
國大之集會原依憲法規定於每屆總統任滿前90日舉行，另依第30條有關規定，得召集臨時會。然而預定改選的1953年，由於中華民國政府已失去對中國大陸的控制權，從而導致第1屆國代原選區（除臺灣、金門、馬祖與大陳）無法辦理選舉而全體無限期延任，曾被譏為「萬年國會」。[10]
歷屆國大選舉及任期
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國大歷次集會
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歷任首長
第1、2屆國大採主席團制，集會時由代表互選主席若干人組成主席團，主席團主席輪流主持會議。依1994年《增修條文》第3次增修規定，第3屆國大設議長、副議長各1人，由代表互選產生。[12] 2000年《增修條文》第6次增修後規定國大復採主席團制，故2005年任務型國民大會不設議長、副議長。
第1屆[13]
第一屆國民大會主席團
＊未就任
＊任內逝世
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第2屆[13]
第二屆國民大會主席團
國大設秘書處處理會務，並設秘書長1人。1996年國大設議長前，秘書長為其事實上的「常任首長」，對外代表國大。自1948年至1997年，秘書長在國大集會期間由大會主席團提請大會決定任命，不集會時只設置代理秘書長，由政府任命；國大設議長後，秘書長改為常任制，1997年至2001年，秘書長改由國大議長遴選；2001年後，秘書長又改於開會期間由大會主席團遴選。2003年，國大未集會期間之業務依法移交至立法院，秘書處和秘書長改於任務型國大集會時臨時設立。歷任秘書長除洪蘭友外在任職時均爲國代。[12][14][15]
憲政研討委員會
在第1屆國大任內，國民大會曾設置「憲政研討委員會」（簡稱憲政研討會、憲研會），作為常設機構，由全體國代組成，負責研討憲政問題。憲研會的活動分為兩階段，第1階段為1960－1966年，第2階段為1966－1991年。
1960年3月11日，第1屆國大第3次會議修訂通過《臨時條款》規定：「國民大會創制複決兩權之行使，於國民大會第3次會議閉會後，設置機構，研擬辦法，連同有關修改憲法各案，由總統召集國民大會臨時會討論之。」根據總統蔣中正核定的《國民大會憲政研討委員會組織綱要》，同年7月1日，憲研會正式成立，以總統蔣中正為主任委員，副總統陳誠為副主任委員，國大秘書長谷正綱為秘書長，全體國代為委員；同時，設若干研究組，研究兩權行使及修憲問題。[13]
按照《組織綱要》規定的任務，憲研會經過1年半的研討工作，於1961年12月25日第2次全體會議通過了「國民大會創制複決兩權行使辦法草案初稿」案及「國民大會憲政研討委員會對有關修改憲法各案研討結論」案（即所謂「憲研憲草」；憲研會並建議國民大會將此項研討結論「留俟大陸光復後國民大會集會進行修憲時，作為研討之基礎」）。1962年2－7月，憲研會就上述兩案廣徵社會各方意見，最後於當年12月16日將兩案及相關意見文件1併呈報總統蔣中正，完成階段性任務。[16]
1966年2月，蔣中正召集第1屆國大臨時會，將憲研會呈報的兩權行使辦法及憲研憲草提交大會。國大臨時會審查通過了關於行使兩權的《臨時條款》修正案及「國民大會創制複決兩權行使辦法」，並決定在兩岸統一前暫不修改憲法本文。同時，國大臨時會還決定繼續設置研究機構，研討憲政問題，不以兩權行使為限，因此於2月7日修訂通過《臨時條款》，將上次通過的關於研究機構的條文改為：「國民大會於閉會期間，設置研究機構，研討憲政有關問題。」同年3月23日，第1屆國大第4次會議重新制定了《組織綱要》。[13]
1966年7月1日，根據新的法源，憲研會重新成立，仍以總統為主任委員，國大秘書長為秘書長，全體國代為委員，由國大秘書處辦理日常事務；同時，根據《組織綱要》規定，由主任委員指定谷正綱為副主任委員，並設置常務委員和若干研究委員會。憲研會平時研討憲政問題，每年12月25日（行憲紀念日）在台北中山堂舉行全體會議，國代因此得以借憲研會名義實現每年定期集會。[17]
1991年5月，總統李登輝公告廢止《臨時條款》，憲研會失去法源基礎，於當年7月1日終止運作。[18]
第1階段（1960年7月－1966年6月）[17]
設立初衷與法學界評價
 | 此段落可能包含原創研究。 |
原本的國民大會是用來代表人民行使監督政府權力的權力機關，立法院是政府的立法機關，當時起草憲法的人對五權憲法存在認識上的偏差，因為五權憲法中的五權不是五權分立相互制衡，而是五權共治，前提是一個全能的政府擁有5個職能機構，分別是立法機構，司法機構，行政機構，考試機構，監察機構。
從性質上的分析立法委員與國大代表的區別就是：一是前者是民選專業官員（設計遊戲規則），後者是人民利益代表（選擇遊戲規則），二是前者是選區選舉，後者是按照地區（縣）或利益團體人口比例選舉出來的。相當於把美國三權分立中的參議院打造成了一院制的立法院，把眾議院提升到了國家權力機構的位置。
國民大會的性質一直是法學界爭論的焦點。孫中山在《五權憲法》書中將其作為政權機構，負責選舉、罷免、創制、複決。他的原始構想是將其作為類似美國選舉人團性質的非議會組織。孫中山提出了政權，治權分離的思想，即「國大有權，政府萬能[20]」。在這個思想下，國民大會不能視為有立法權的議會，而是一個掌握政權的機構。孫中山又把立法院作為議會，並由國民大會選舉產生。五院之間互不牽扯，無須互相負責，僅需對國大負責，以達到政府萬能的目的。有學者認為[21]，孫中山設想的國民大會處於一個尷尬的地位，作為議會，則它人數太多，議事效率低下；作為選舉人團，它的人數又太少，難以代表4億國民。且立法院間接民選又失去議會的直接民意基礎。
1946年第二次國共內戰時期，政治協商會議憲草採取中共建議[22]，則將國民大會虛化，各省議會合為無形國民大會，即聯邦制。但在各方對聯邦制的反對下，張君勱重新設計了憲草，巧妙地限制了國民大會職權，將其開會次數減為6年1次且創制權與複決權被變相拖延。這是減小國民大會權限，且繞過聯邦制的折衷辦法。
有觀點認為[23]，國民大會只有選舉罷免總統權和修憲權是危險的，國大既為全體國民選舉，而權力較少，將致使其頻繁運用修憲權以擴大自身職權，導致國家因頻繁修憲而政局動盪，即有學者所謂其「成事不足，敗事有餘」[24]。1948年第1屆國大召開時即有張知本等人要求修憲擴大職權，後播遷台灣又出現國民大會代表自肥案。國民大會的認受性受到質疑。
但亦有觀點[25]認為：中華民國憲法前言在整部憲法中可以做為憲法解釋與適用之依據，亦是憲法本文的1部分，且具憲法效力與拘束力之性質。然憲法前言所云之「中華民國國民大會受全體國民之付託，……依據孫中山先生創立中華民國之遺教，……制定本憲法」，至今日國民大會虛設化、立法院作為國會獨大治權一相比較，似有違憲之疑慮。
參見
- 三民主義、五權憲法
- 《中華民國憲法》、《動員戡亂時期臨時條款》、《中華民國憲法增修條文》
- 國民參政會、政治協商會議、制憲國民大會
- 中華民國國會在臺灣之全面選舉與罷免、立法院、監察院
- 南京人民大會堂（原國民大會堂）、中山堂 (台北市)、中山樓 (陽明山)
備註
參考文獻
外部連結
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