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국제 제재
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국제 제재(international sanctions)는 국가, 다자 또는 지역 기구가 국가 안보 이익을 보호하거나 국제법을 보호하고 국제 평화 및 안보에 대한 위협에 맞서기 위해 국가 또는 조직에 대해 취하는 외교적 노력의 일부인 정치적, 경제적 결정이다.[1][2][3][4] 이러한 결정에는 주로 대상에 대한 경제, 무역, 외교, 문화 또는 기타 제한(제재 조치)의 일시적인 부과가 포함되며, 이는 동기를 부여하는 안보 문제가 더 이상 적용되지 않거나 새로운 위협이 발생하지 않을 때 해제된다.
유엔 헌장 제7장에 따르면, 유엔 안보 이사회만이 제재를 적용할 국제 사회의 권한(제41조)을 가지며, 이는 모든 유엔 회원국(제2조 2항)이 준수해야 한다. 이는 국제 평화 및 안보에 대한 위협을 예방하거나 해결하기 위한 국제 사회의 가장 강력한 평화적 수단 역할을 한다. 제재는 군사력 사용을 포함하지 않는다. 그러나 제재가 분쟁의 외교적 해결로 이어지지 않을 경우, 안보 이사회는 제42조에 따라 무력 사용을 별도로 승인할 수 있다.
유엔 제재는 개별 국가가 전략적 이익을 증진하기 위해 부과하는 일방적 제재와 혼동해서는 안 된다.[5] 일반적으로 강력한 경제적 강압으로 의도된 일방적 제재에 따라 적용되는 조치는 강압적 외교적 노력, 경제 전쟁 또는 전쟁의 서곡에 이르기까지 다양할 수 있다.
유엔 역사상 처음 45년 동안 제재는 두 번만 부과되었다. 1966년 로디지아에 대해 한 번, 1977년 남아프리카 공화국에 대해 한 번이었다.[6][7] 1991년부터 그 사용이 급증했다.[8] 유엔은 1990년대에만 12번 제재에 투표했다.[9] 토마스 G. 바이스에 따르면, 제재의 급증은 냉전 종식으로 인한 태도 변화에 기인하며, 유엔 회원국들이 "이전에는 금기시되었던 문제에 개입하려는 새로운 의지"가 생겼기 때문이다.[7]
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유형
요약
관점
제재에는 여러 유형이 있다.
- 경제 제재 – 일반적으로 무역 금지, 무기와 같은 특정 부문에 제한되거나 (음식 및 의학과 같은) 특정 예외가 있을 수 있다.
- 외교 제재 – 대사관과 같은 외교 관계의 축소 또는 제거.
- 군사 제재 – 군사 개입.
- 스포츠 제재 – 특정 국가의 국민과 팀이 국제 행사에 참가하는 것을 방지.
- 환경 제재 – 유엔 인간 환경 회의 선언 이후 국제 환경 보호 노력이 점차 증가했다.
경제 제재는 순전히 경제적인 이유로 적용되며 일반적으로 무역 금지보다는 관세 또는 유사한 조치 형태를 취하는 무역 제재와 구별된다.
경제 제재
경제 제재는 무역 장벽, 관세, 금융 거래 제한에서부터 수입 상품을 차단하기 위한 대상 항구의 완전한 해상 봉쇄에 이르기까지 다양할 수 있다. 제재를 가하는 국가의 목표는 정책 변화를 강요하거나 대상 정부로부터 특정 조치를 얻기 위해 대상 국가에 상당한 비용을 부과하는 것이다.[10] 그러나 일부는 경제 제재의 가혹한 영향이 목표로 하는 정권보다 일반 대중에게 더 많은 해를 끼칠 수 있다고 믿기 때문에 경제 제재의 효과는 도전을 받아왔다.[11][12]
외교 제재
외교 제재는 경제적 또는 군사적 관계에 영향을 미치기보다는 외교적, 정치적 수단을 통해 특정 행동에 대한 비승인 또는 불만을 표현하기 위해 취하는 정치적 조치이다. 조치에는 고위급 정부 방문 제한 또는 취소, 또는 외교 사절 또는 직원의 추방 또는 철수가 포함된다.
군사 제재
마찬가지로 군사 제재는 국가의 재래식 또는 비재래식 능력을 저하시키기 위한 신중하게 목표된 군사 공격에서부터 무기 또는 이중 용도 품목의 공급을 차단하기 위한 덜 공격적인 형태의 무기 금수 조치에 이르기까지 다양할 수 있다.
스포츠 제재
스포츠 제재는 대상 국가의 일반 대중의 사기를 꺾기 위한 심리전의 한 방식으로 사용된다. 스포츠 제재는 1992년부터 1995년까지 유고슬라비아 연방공화국에 대한 유엔 안전 보장 이사회 결의 제757호에 의해 시행된 국제 제재의 일부로 부과되었다. 1977년 영연방이 승인한 글렌이글스 협정은 회원국들이 남아프리카 공화국의 스포츠맨 및 스포츠 조직, 팀 또는 개인 간의 접촉 및 경쟁을 막도록 약속했다. 그러나 이는 구속력이 없어 1980 브리티시 라이온스 남아프리카 투어나 1981 남아프리카 럭비 유니온 뉴질랜드 투어와 같은 행사를 막을 수 없었다. 2022년 러시아의 우크라이나 침공 동안 많은 스포츠 단체가 러시아와 벨라루스에 대한 스포츠 제재를 부과했다. 대상 국가들은 일반적으로 스포츠 행사를 개최하는 것이 허용되지 않으며 국기와 국가 상징을 표시하는 것도 허용되지 않는다.
환경 제재
환경에 대한 제재는 경제 및 정치적 문제, 즉 무역과 같이 모두 상호 의존적이기 때문에 둘 다 포함된다. 무역 장벽과 무역 제한은 멸종 위기종, 오존층 파괴 화학 물질, 환경법 문제와 관련되어 있기 때문에 핵심 요소이다. 환경에 관한 제재 및 법률은 비교적 새로운 것이지만, 최근 환경 문제에 대한 우려는 개인과 정부가 문제 해결에 적극적으로 협력하도록 장려했다.
개인에 대한 제재
유엔 안전 보장 이사회는 정치 지도자나 경제 개인에게 제재를 가할 수 있다. 이러한 사람들은 보통 자국 내의 정치적 연줄 때문에 제재를 회피하는 방법을 찾는다.[13]
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제재 사유
제재의 공식화는 세 가지 범주로 나뉜다. 이 범주들은 행위의 국제적 성격으로 인해 정치적 맥락을 구별하는 데 사용된다.
첫 번째 범주는 국제법 준수를 강제하기 위해 고안된 제재로 구성된다.[13] 이는 1990년 8월 6일 쿠웨이트 침공 후 결의 제661호를 통해 이라크에 부과된 제재에서 볼 수 있다. 유엔은 무력 충돌을 막기 위해 이라크에 금수조치를 가했다. 결의 제665호와 제670호가 이어서 추가되어 이라크에 해상 및 공중 봉쇄를 만들었다.[14] 초기 제재의 목적은 이라크가 쿠웨이트의 주권을 인정하는 것을 포함한 국제법을 준수하도록 강요하는 것이었다.
두 번째 범주의 설계는 지리적 경계 내에서 평화에 대한 위협을 억제하는 것을 목표로 하는 제재로 구성된다.[13] 2010년 이란 핵 확산 논쟁이 현대적 예시가 된다. 유엔 안전 보장 이사회는 6월 9일 결의 제1929호를 통과시켜 파괴적인 무기 제작에 사용될 수 있는 미사일 및 무기 재료에 대한 제한을 부과했다.[15] 이러한 제한의 원칙은 이란의 침략 가능성을 이웃 지역 내로 억제하는 것이었다.
세 번째 범주는 유엔 안전 보장 이사회가 회원국/비회원국의 특정 행동 또는 정책을 비난하는 것을 포함한다.[13] 백인 소수 민족은 1965년 11월 11일 로디지아 독립을 선언했다.[16] 총회와 유엔은 107대 2의 투표로 로디지아에 대한 모든 군사적, 경제적, 그리고 석유 및 석유 제품에 대한 비난을 결의했다.[16] 이러한 국제적 불승인 표시는 로디지아 국민에게 제재를 강요했지만, 경제 제재에 대한 해결책으로서 명확한 목표는 없었다.
세 가지 범주는 제재가 국가에 적용되는 이유에 대한 포괄적인 설명이지만, 투표 회원국들이 제재 부과에 대해 동일한 정치적 이유를 공유한다고 말하는 데까지는 미치지 못한다. 제재 시행 여부에 대해 투표할 때 많은 국가들이 하나 이상의 범주에서 자국의 이익에 의해 움직이는 경우가 자주 있다.
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사용 지지
제재는 학자들이 시민들에게 미치는 영향, 제재 설계 및 시행에 관련된 자민족 중심주의 수준, 비효율성 가능성에 의문을 제기하면서 오랫동안 논란의 대상이 되어왔다.
제재 지지자들은 제재가 사람들에게 미치는 영향과 관계없이, 해당 시민들은 이미 정부에 의해 억압받고 있었을 가능성이 높다고 주장한다. 지지자들은 또한 제재가 아무런 조치도 취하지 않는 것에 비해 최고의 대체 국제적 도구이며, 제재가 없으면 억압적인 정권은 개혁할 유인이 없다고 주장한다.
반대측에서는 제재가 국수주의적 가치를 증진하고 국가의 문화를 약화시키는 방법이라고 주장한다. 이에 대한 반박으로, 어떤 조치가든 취해야 한다는 근거로 지지가 주장되며, 가능한 문화적 무감각에도 불구하고 민주평화론이 타당한 근거로 인용된다.
제재의 효과와 관련하여 지지자들은 다자간 제재가 33%의 성공률을 보였다는 점을 인정한다.[17]
국가에 부과된 제재를 해제하고 해소하는 방법은 여러 가지가 있다. 1990년 이라크에 부과된 제재와 같은 일부 경우에는 새로운 결의안만이 제재를 해제하는 데 사용될 수 있다.[18] 이는 제재 해제에 대한 조항이 결의안에 포함되지 않았을 때 이루어진다. 이는 일반적으로 제재 대상 당사자가 안전 보장 이사회의 특정 조건을 수용하려는 의지를 보였을 때만 이루어진다.[13] 제재를 해제하는 또 다른 방법은 초기 제재에 시간 제한이 적용될 때이다. 긴 시간이 지나면 제재는 협력 여부와 관계없이 결국 국가에서 해제된다. 시간 제한 관행은 수년에 걸쳐 증가했으며, 유엔 안전 보장 이사회와 같은 제재 기관이 부과한 조건에 적어도 부분적으로라도 따르는 국가에 대한 제한을 점진적으로 해제할 수 있게 한다.
비판
요약
관점
단일 국가 또는 유엔과 같은 정부 간 기구에 의해 부과된 제재는 경제 제재의 경우 발전권 또는 군사 제재의 경우 정당방위 때문에 "불법적"이거나 "범죄적"이라고 주장되기도 한다.
토마스 G. 바이스 교수는 제재를 국가들에게 "무언가를 '할' 수 있고 값싼 도덕적 훈계를 할 수 있지만 진지한 개입은 삼가는 능력"을 부여한다고 묘사하며, 거의 영향이 없는 도덕적 태도라고 비난한다.[7] 요반 바비치와 알렉산다르 조키치도 제재를 비판하지만, 그 영향이 상당하다고 주장한다. "제재는 종종 인용되는 도덕적 정당성을 훼손하는 도덕적으로 비난받을 만한 결과를 낳는다."[19]
민간인에 대한 영향
국제 진보 기구의 1996년 보고서는 제재를 "사회에서 가장 약하고 가난한 구성원들, 즉 영유아, 어린이, 만성 질환자, 노인에 대한 불법적인 형태의 집단 처벌"이라고 비판했다.[20]
민간인에게 치명적인 영향을 미친 제재의 주목할 만한 사례는 이라크에서 발생했다. 사담 후세인이 이라크의 핵 능력 검사 요청에 따르도록 강요하거나 쿠데타를 유도하기 위해 유엔은 이라크에 제재를 부과했다. 그 결과, GDP는 절반으로 줄어들었다.[9] 가족의 식비는 5년 만에 25000% 증가했다.[21] 1991년부터 1998년 사이에 제재로 인해 10만에서 25만 명의 어린이가 사망한 것으로 추정된다.[22] 궁극적으로 제재는 후세인 정부로부터 양보를 얻어내지 못했으며, 일부 학자들은 이 사례 연구를 통해 그러한 제재의 효능에 의문을 제기한다.[9]
일부 정책 입안자들은 민간인에 대한 영향을 필요하다고 본다. 미국 유엔 대사였던 매들린 올브라이트는 "그 대가는 그만한 가치가 있었다"고 말했다(물론 2020년 인터뷰에서는 나중에 이 발언을 "완전히 바보 같은" 말로 철회했다).[23]
일부 학자들은 또한 유엔이 1991년부터 1995년까지 구 유고슬라비아 공화국에 대해 가한 제재를 강조한다. 어떤 면에서는 유럽에서 더 넓은 분쟁을 막았다는 점에서 성공으로 간주될 수 있다.[7] 그러나 제재는 치명적인 결과를 초래했다. 첫 제재 후 1년도 채 되지 않아 가계 평균 소득은 연간 3,000달러에서 1,500달러로 절반으로 줄어들었다고 경제학자 미롤주브 라부스는 추정한다.[24] 1993년 10월, 베오그라드에 있는 유엔 난민 고등판무관 사무소는 세르비아와 몬테네그로에 거주하는 약 300만 명이 빈곤선 이하로 살고 있다고 추정했다.[25] 취약하고 병든 사람들이 가장 고통받았고, 1993년에는 대부분의 병원에 항생제와 같은 기본적인 약품과 엑스선 장치와 같은 작동하는 장비가 부족했다.[25] 1994년 11월, 베오그라드 정신 건강 연구소에서 87명의 환자가 난방, 음식 또는 의약품 부족으로 사망했다.[26] 같은 해 뉴욕 타임스는 자살률이 22% 증가했다고 보도했다.[27]
1995년 1월 유엔 창립 50주년 기념식에서 당시 유엔 사무총장 부트로스 부트로스갈리는 제재의 부정적인 영향을 강조했다.
"표적 국가의 취약 계층에게 가해지는 고통이, 그들의 행동이 영향을 받지 않을 정치 지도자들에게 압력을 가하는 정당한 수단인지에 대한 윤리적 문제를 제기하는 무딘 도구."
— 부트로스 부트로스갈리, 전 유엔 사무총장
부트로스갈리는 또한 유엔이 부과하는 제재로 인한 경제적 여파 속에서 취약 계층에게 인도주의적 지원을 제공할 의무가 있음을 강조했다.[29]
온정주의
온정주의는 한 당사자가 자신의 최선의 이익을 알지 못하므로 다른 당사자가 부성적인 아버지와 같이 그들을 '구해야' 한다는 철학이다. 이는 부성적인 당사자가 우월하며, 개입이 필요한 당사자는 자신에 대한 자율성을 가져서는 안 되며, 대신 부성적인 당사자가 그들을 대신하여 행동할 수 있도록 주어져야 한다고 전제한다. 요반 바비치와 알렉산다르 조키치는 제재가 온정주의적 행위라고 주장한다.[19]
그들은 제재가 "일부 국가가 '충분히 성숙하지 못하다'는 입장을 강화하는 반면, 다른 국가는 돕는 손길을 내밀도록 권한이 부여되었다(아마도 의무적으로)는 것"이라고 주장한다.[19] 이는 모든 민족과 국가가 평등하게 창조되었다는 자유주의적 개념과 모순된다고 그들은 믿는다.[19] 바비치와 조키치는 이러한 태도가 제재의 결과로 고통받는 것을 도덕적으로 허용되는 무능하고 유아적인 사람들로 제재 대상 인구를 묘사하는 결과를 초래한다고 더 주장한다.[19]
성공 측정
제재의 성공 여부와 해제 시기를 측정하는 것은 종종 어렵다.
유엔 사무총장 부트로스 부트로스갈리는 제재 부과의 목표가 종종 불분명하고 시간이 지남에 따라 변할 수 있어 "목표가 달성되었고 제재를 해제할 수 있다고 언제 합의할지 어렵게 만든다"고 언급했다.[29]
토마스 G. 바이스에 따르면, 1990년대 구 유고슬라비아 국가들에 대한 제재는 유럽에서 더 넓은 분쟁을 막았다는 점에서 성공으로 간주될 수 있었다.[7] 궁극적으로 제재는 1995년 전투를 종식시킨 데이턴 협정 서명과 함께 해제되었다.
유엔 제재의 한계
안전 보장 이사회의 상임이사국인 P5 국가들이 거부권을 행사하여 공동 행동보다 자국의 이익을 우선시하는 시나리오에서는 유엔 안전 보장 이사회의 효과가 크게 저해될 수 있다.[30] 이는 시리아와 같은 사례에서 명확하게 드러나는데, 러시아의 지속적인 거부권 행사가 기록된 전쟁 범죄에도 불구하고 아사드 정권을 제재로부터 보호했다.[31] 마찬가지로 서방의 거부권 행사는 점령 지역에서의 이스라엘의 행동에 대한 비난으로부터 이스라엘을 보호했다.[32]
이러한 거부권의 선택적 사용은 국가 이익과 국제적 책임 사이의 근본적인 긴장을 드러낸다. P5 회원국들은 자신들의 행동이 전략적 고려, 역사적 유대 또는 국내 압력에 의해 추진된다고 주장할 수 있지만, 그 결과는 민간인들에게 미칠 수 있다.[33] 인권 침해에 대한 불처벌은 더 많은 분쟁을 야기하고 글로벌 문제의 공정한 중재자로서 유엔 안전 보장 이사회의 정당성을 훼손한다.
따라서 현재 시스템의 한계를 인정하고 잠재적인 해결책을 모색하는 것이 중요하다.[34] 여기에는 거부권 행사에 만장일치를 요구하도록 거부권 제도를 개혁하거나, 거부권 정당화에 대한 투명성을 높이거나, 지역 기구가 분쟁 해결에서 더 중요한 역할을 하도록 권한을 부여하는 것이 포함될 수 있다. 궁극적으로 유엔 안전 보장 이사회 내의 사익의 그림자를 극복하는 것은 복잡하고 상호 연결된 도전과 점점 더 씨름하는 세상에서 그 지속적인 관련성과 효과를 보장하는 데 필수적이다.
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