Controlo social

Controlo social ou Controle social, como conceito de ciências sociais, é entendido em regra como a participação ativa da sociedade na gestão e fiscalização das políticas públicas, funcionando como um mecanismo de democratização do processo decisório e de ampliação da cidadania. Ele expressa a capacidade da sociedade de acompanhar, avaliar e influenciar a atuação do Estado, assegurando que a administração pública atue de forma transparente, eficiente e comprometida com o bem comum. Nesse sentido, o controle social implica a existência de instrumentos de responsabilização (accountability) de governantes e burocratas perante os cidadãos, fortalecendo a democracia participativa e coibindo práticas de corrupção e ineficiência. Por meio dele, busca-se garantir o uso adequado dos recursos públicos, a correção de rumos das políticas governamentais e a legitimação das ações estatais.^[1][2]

Origem

A noção de controle social das políticas públicas está vinculada às críticas dirigidas à democracia representativa, especialmente a partir da constatação de suas limitações em promover uma participação efetiva dos cidadãos nas decisões do Estado. Essa crítica acompanha o próprio desenvolvimento da teoria democrática moderna e se manifesta em diferentes momentos e autores, como Schumpeter,^[3] Offe,^[4] Hirst^[5] e Habermas.^[6] Tais autores expressaram desconfiança em relação às instituições governamentais, frequentemente vistas como sujeitas à influência do grande capital, à burocratização e à tecnificação do processo decisório. Essa percepção de distanciamento entre governantes e governados contribuiu para um descrédito no aparelho público e, consequentemente, para a emergência da ideia de participação popular e controle social, entendidos como formas de fiscalização e influência direta da sociedade civil sobre as decisões estatais.^[2]

Além das críticas à representação política, também se desenvolveu uma insatisfação com a chamada visão minimalista da democracia, que a reduz a um simples procedimento de escolha de governantes. Essa concepção, presente em autores como Przeworski^[7] e Dahl,^[8][9] é criticada por esvaziar o conteúdo substantivo da democracia – seus valores de igualdade política, soberania popular e busca do bem comum. Tal visão procedimental é resultado do desencanto com o desempenho limitado dos regimes democráticos contemporâneos, sobretudo diante de sua incapacidade de promover justiça social e inclusão. Nesse contexto, o controle social surge como um antídoto a esse esvaziamento, reafirmando o papel ativo da sociedade civil na construção e na fiscalização das políticas públicas.^[10]

A institucionalização dos conselhos gestores de políticas públicas representa uma das expressões concretas dessa busca por maior participação e controle. Os conselhos oferecem vantagens em relação à democracia representativa tradicional, sobretudo por reduzirem as distâncias entre representantes e representados. Entre essas vantagens estão a ausência de profissionalização dos conselheiros, a maior proximidade territorial e temática, a responsabilização mais frequente e direta, e a possibilidade de acompanhamento contínuo das políticas públicas. Por sua natureza local e setorial, os conselhos favorecem uma participação mais informada, próxima e responsiva, permitindo que os cidadãos percebam de maneira concreta os efeitos das decisões e atuem de forma mais efetiva no seu monitoramento.^[10]

Dessa forma, as origens da ideia de controle social estão ligadas não apenas à crítica teórica à democracia representativa e às suas deficiências institucionais, mas também ao desejo de ampliar a capacidade da sociedade civil de participar e fiscalizar o Estado. Os conselhos gestores, enquanto instrumentos de mediação e deliberação, materializam essa transformação ao buscar conciliar representatividade, participação e responsabilização – elementos centrais de uma democracia mais substantiva e participativa.^[10][2]

Espaços de controle social

O controle social se manifesta em diversos espaços e por meio de diferentes instrumentos de participação cidadã. Entre os espaços institucionalizados, há os conselhos de políticas públicas criados a partir das diretrizes da Constituição de 1988 e consolidados no início dos anos 1990, com caráter deliberativo ou consultivo.^[2]

Além desses, o controle social também se expressa por instrumentos jurídicos que permitem ao cidadão fiscalizar e intervir na gestão pública, como o mandado de segurança, o habeas data, o mandado de injunção e a ação popular.^[1] Outras formas de exercício do controle social ocorrem por meio das organizações sociais e dos mecanismos disponibilizados pela administração pública, como a Controladoria-Geral da União, o Portal da Transparência, as ouvidorias públicas e as agências reguladoras, que possibilitam o envio de denúncias e a ampliação da participação cidadã.^[1]

A base legal do controle social no Brasil está vinculada à Constituição Federal de 1988, conhecida como “Constituição Cidadã”. Essa denominação expressa o caráter participativo da Carta Magna, que ampliou o papel do cidadão na gestão e fiscalização das políticas públicas. Ao estabelecer mecanismos institucionais que incentivam a presença direta ou indireta da sociedade civil nos processos decisórios, a Constituição promove um novo paradigma de democracia, que vai além da representação política tradicional.^[2]

Embora os conselhos gestores instituídos pela Constituição de 1988 configurem formas indiretas de participação, eles representam uma inovação significativa ao consolidar a presença da sociedade civil organizada na formulação, acompanhamento e controle das ações do Estado. Essa institucionalização da participação social reforça o compromisso do ordenamento jurídico brasileiro com a transparência, a corresponsabilidade e o controle democrático da administração pública.^[2]

Diversos dispositivos constitucionais evidenciam a diretriz descrita acima. O artigo 198, por exemplo, estabelece a participação da comunidade como um dos princípios organizadores do Sistema Único de Saúde (SUS), assegurando que as ações e serviços públicos de saúde sejam estruturados em rede e sob controle social. De modo semelhante, o artigo 204 determina que as ações de assistência social devem ser organizadas com base na participação da população, por meio de organizações representativas, tanto na formulação das políticas quanto no controle das ações em todos os níveis. Tais dispositivos conferem legitimidade e respaldo jurídico à atuação dos conselhos gestores como instrumentos da democracia participativa e do controle social das políticas públicas.^[2]

Limites do controle social

Os mecanismos de controle social, apesar de representarem avanços democráticos significativos, não estão isentos de limites e contradições. Tal como o próprio conceito de controle social nasce da crítica à insuficiência da democracia representativa, os instrumentos criados para sua efetivação também demandam constante vigilância da sociedade. Aponta-se que os conselhos gestores, orçamentos participativos e outras instâncias de representação popular, para cumprirem seus propósitos, necessitam eles próprios de controle social. Em outras palavras, não basta criar fóruns e espaços institucionais de participação: é essencial que exista uma sociedade civil organizada, autônoma e mobilizada para que a democracia e a administração pública realmente se encontrem.^[2]

O elemento mais importante nas experiências participativas bem-sucedidas na América Latina é o processo democratizador em si, e não apenas os instrumentos formais. A ausência dessa mobilização social efetiva compromete a legitimidade e a eficácia dos espaços de participação, que muitas vezes se tornam meramente formais ou consultivos.^[11][2]

Além desse desafio, há problemas estruturais na gestão pública que limitam o alcance do controle social. A falta de clareza na definição de objetivos e metas no planejamento governamental gera incompatibilidades entre o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Essa fragmentação dificulta a avaliação de resultados e, consequentemente, o acompanhamento e a fiscalização por parte da sociedade. Somado a isso, temos um elevado grau de desconfiança dos cidadãos em relação às instituições políticas, alimentado por práticas elitistas, falta de transparência e pela percepção de impunidade diante de escândalos e irregularidades.^[1]

Do ponto de vista qualitativo, há outras limitações quanto a representatividade dos conselheiros, à capacidade deliberativa desses espaços e à efetividade de suas decisões junto ao poder público. Em muitos casos, os conselhos não conseguem impor suas deliberações nem efetivar o acompanhamento das ações governamentais, reduzindo seu potencial de transformação.^[12][13][10]

Superar esses entraves exige mudanças profundas, com a ruptura com a cultura política autoritária que historicamente permeia as relações de poder no Brasil, tanto no Estado quanto na sociedade. Embora o discurso da participação seja amplamente aceito, na prática muitos governos ainda tomam decisões sem considerar efetivamente a contribuição popular. Por outro lado, parte da população tende a adotar uma postura passiva, esperando soluções de lideranças sem se envolver diretamente nas decisões coletivas.^[14]

Por fim, a democratização do controle social passa também pela superação das desigualdades sociais, econômicas, raciais, territoriais e educacionais que limitam o acesso aos espaços participativos. Garantir a equidade na participação implica adaptar a linguagem das informações, facilitar o acesso físico e simbólico às reuniões e tratar os desiguais de maneira diferenciada para promover uma efetiva inclusão cidadã.^[2]

Ver também

• Democracia participativa
• Participação social
• Democracia representativa
• Ativismo
• Encaixes socioestatais
• Ativismo burocrático

Referências

1. SECCHIN, Lenise Barcellos. Controle Social: transparência das políticas públicas e fomento ao exercício de cidadania. Revista da CGU, v. 3, n. 5, p. 28-45, 2008.
2. GURGEL, Claudio; JUSTEN, Agatha. Controle social e políticas públicas: a experiência dos Conselhos Gestores. Revista de Administração Pública, v. 47, p. 357-378, 2013.
3. SCHUMPETER, Joseph A. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961.
4. OFFE, Claus. Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984.
5. HIRST, Paul Q. A democracia representativa e seus limites. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1992.
6. HABERMAS, Jürgen. A inclusão do outro: estudos de teoria política. São Paulo: Loyola, 2002.
7. PRZEWORSKI, A. Democracia e mercado: reformas políticas e econômicas no Leste Europeu e na América Latina. Rio de janeiro: Relume-Dumará, 1994.
8. DAHL, R. A. Um prefácio à teoria democrática. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1989
9. DAHL, R. A. Poliarquia: participação e oposição. São Paulo: Edusp, 1997.
10. GOMES, Eduardo Granha Magalhães. Conselhos gestores de políticas públicas: aspectos teóricos sobre o potencial de controle social democrático e eficiente. Cadernos Ebape. BR, v. 13, n. 4, p. 894-909, 2015.
11. KLIKZBERG, Bernardo. ¿Cómo avanzar la participación en el continente más desigual de todos? Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 41, n. 3, p. 537-581, maio/jun. 2007.
12. TEIXEIRA, E. C. Efetividade e eficácia dos conselhos. In: CARVALHO, M. C. A.; TEIXEIRA, A. C. C. (Orgs.). Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo: Instituto Pólis, 2000
13. CARVALHO, M. C. A. A. Participação social no Brasil hoje. Paper. São Paulo: Instituto Pólis, 1998.
14. SERAFIM, Lizandra; TEIXEIRA, Ana Claudia. Participação Popular na construção do poder local. Controle social das políticas públicas. Pólis - Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais - n o 29. 2008