חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם

חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א-1951 מקנה לחברי הכנסת חסינות מפני תביעות ופעולות משפטיות אחרות. בחוק מוענקות לחברי הכנסת שני סוגי חסינויות: חסינות מהותית המגנה על חבר הכנסת מפני תביעה אזרחית או פלילית בגין מעשה שנעשה כחלק ממילוי תפקידו; וחסינות דיונית אותה עשוי לקבל חבר הכנסת בעת שהמדינה מעוניינת להגיש נגדו כתב אישום בגין עבירה שביצע שלא כחלק ממילוי תפקידו. לעניין חוק זה, דינו של שר שאינו חבר הכנסת, כדין שר שהוא חבר הכנסת. החוק אושר בכנסת הראשונה ב-25 ביוני 1951.^[1]

חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם

פרטי החוק
מדינה	ישראל
תאריך חקיקה	3 ביולי 1951
תאריך חקיקה עברי	כ"ט בסיוון תשי"א
גוף מחוקק	הכנסת הראשונה
שטחים שעליהם חל החוק	ישראל
חוברת פרסום	ספר החוקים 80, עמ' 228
הצעת חוק	ממשלתית
משרד ממונה	יושב ראש הכנסת
מספר תיקונים	44
נוסח מלא	חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א-1951

תוכן החוק

חסינות

חסינות במילוי התפקיד

סעיף 1 לחוק מקנה לחבר הכנסת חסינות מהותית/עניינית - חסינות בפני סנקציות פליליות בגין פעולות שביצע במסגרת מילוי תפקידו כחבר הכנסת. חסינות זו היא מוחלטת ואינה ניתנת להסרה.

הגנה זו אינה חלה על מעשה או התבטאות שאינם אקראיים שיש בהם אחד מאלה:

(1) שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי;

(2) שלילת אופייה הדמוקרטי של המדינה;

(3) הסתה לגזענות בשל צבע או השתייכות לגזע או למוצא לאומי-אתני;

(4) תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או במעשי טרור נגד מדינת ישראל או נגד יהודים או ערבים בשל היותם יהודים או ערבים.

היועץ המשפטי לכנסת, איל ינון, קבע כי: "תכנון מראש של התבטאות המהווה עבירה, לא חוסה תחת החסינות, וניתן כעיקרון להעמיד חבר כנסת לדין בגינה, כמו כל אדם אחר. בכלל זה, פרסום מתוכנן של עניינים סודיים שפרסומם מהווה עבירה, בין במליאת הכנסת ובוועדות ובין בתקשורת או בכל מסגרת אחרת, אינו חוסה תחת החסינות וחבר הכנסת עלול להיחקר ולעמוד לדין בגינו".^[2]

חסינות בפני דיון פלילי

סעיף 4 לחוק מקנה לחבר הכנסת חסינות דיונית. חבר הכנסת שהוגש נגדו כתב אישום למעט ההתניה בסעיף 4א (1) רשאי לפנות תוך 30 ימים לוועדת הכנסת ולבקש שתעניק לו חסינות מתוך אחד או יותר מן הנימוקים הבאים:

• העבירה נעשתה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר הכנסת וחלות הוראות סעיף 1.
• כתב האישום הוגש שלא בתום לב או תוך הפליה.
• הדין עם חבר הכנסת מוצה על ידי ועדת האתיקה.
• ההעמדה לדין תפגע בתפקוד הכנסת ובייצוג ציבור הבוחרים ואי העמדה לדין לא תפגע באינטרס הציבורי.

עד יולי 2005 הוענקה חסינות זו אוטומטית, מבלי שחבר הכנסת יבקש אותה, והסרת החסינות דרשה החלטה של ועדת הכנסת והחלטת המליאה בהצבעה חשאית. ביולי 2005 תוקן החוק כך שעבירות שברירת המחדל לא חלה עליהן שנעשו שלא במסגרת התפקיד (כגון עבירות בניה או תעבורה) ורק על עבירות כאלה, החסינות לא תימצא יותר בגדר ברירת מחדל. וגם אז ועדת הכנסת תאשר ליועמ"ש הגשת כתב אישום, על חבר הכנסת המעוניין בחסינות לבקש אותה, ואם ועדת הכנסת החליטה להיענות לבקשתו, הדבר טעון אישור המליאה בהצבעה גלויה. מאז תיקון החוק שלושה חברי כנסת הגישו בקשה לחסינות:

• חבר הכנסת סעיד נפאע, אשר הואשם במגע עם סוכן זר ונסיעה לארץ אויב: בקשתו לא אושרה, והוא הועמד לדין, הורשע ונדון למאסר.^[3]
• ראש ממשלת ישראל בנימין נתניהו, אשר הואשם בשוחד מרמה והפרת אמונים הגיש בקשת חסינות, אולם בהמשך משך אותה.^[4]
• חבר הכנסת חיים כץ, אשר הואשם במרמה והפרת אמונים הגיש בקשת חסינות. בקשתו אושרה, אך בהמשך הכריז היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט שהחסינות שהוענקה לחיים כץ חסרת תוקף מכיוון שהתקבלה "בחוסר סמכות", וכן בשל "חוסר סבירות קיצוני".^[5]

התנועה לאיכות השלטון עתרה לבג"ץ בעקבות החלטת הכנסת שלא להסיר את חסינותו של ח"כ מיכאל גורלובסקי שהואשם בזיוף, מרמה, והפרת אמונים, בגין הצבעה כפולה במליאת הכנסת. החלטת בג"ץ לבטל את החלטת הכנסת להשאיר את חסינותו עוררה ביקורת בקרב חברי הכנסת על ההתערבות בהחלטותיה.

בג"ץ קבע שרק הערכה של חברי הכנסת שהיועץ המשפטי לממשלה נהג שלא בתום לב בהגשת כתב האישום כנגדם יכולה להצדיק אי-הסרת חסינות. החוק החדש הרחיב את העילות לחסינות מצד אחד, ומצד שני מנע את הענקתה האוטומטית^{[דרוש מקור]}.

בשנת 1985 הגיש יו"ר ועדת הכנסת, ח"כ מיכה רייסר, הצעת חוק לביטול החסינות הפלילית של חברי הכנסת^[6] אך זו לא התקבלה.

החסינות הדיונית אינה חלה על העבירות הבאות ודינו של חבר הכנסת לעניין עבירות אלה כדין כל אדם:

(1) עבירת תעבורה כהגדרתה בסעיף 1 לפקודת התעבורה;

(2) עבירה שנקבעה כעבירת קנס לפי כל חיקוק;

(3) עבירה מינהלית שדינה קנס מינהלי קצוב.

חסינות זו היא לתקופת כהונתה של הכנסת שבה אושרה החסינות. כאשר חבר הכנסת נבחר גם לכנסת שלאחר זו שבה הוענקה לו חסינות, רשאי היועץ המשפטי לממשלה להגיש מחדש לכנסת את כתב האישום, ורשאי חבר הכנסת לבקש חסינות פעם נוספת.^[7] לאחר סיום כהונתו של חבר הכנסת ניתן להעמידו לדין בגין מעשים שאינם מוגנים על ידי החסינות המהותית, בלי שיתאפשר לו לבקש הענקת חסינות. התקופה שבה נמנעה, מכוח חוק זה, הבאתו של חבר הכנסת לדין על עבירה מסוימת, לא תבוא במניין תקופת ההתיישנות לגבי אותה עבירה.

חסינות בפני תביעה אזרחית

חבר הכנסת חסין גם מפני תביעה אזרחית המוגשת בשל הצבעה, או בשל הבעת דעה בעל פה או בכתב, או בשל מעשה שעשה – בכנסת או מחוצה לה – אם היו ההצבעה, הבעת הדעה או המעשה במילוי תפקידו, או למען מילוי תפקידו, כחבר הכנסת.

דוגמה: בנובמבר 2019 הגיש ניר חפץ תביעות לשון הרע בסך חצי מיליון ש"ח נגד שר המשפטים, אמיר אוחנה, בטענה שזה פרסם מידע מחקירתו של חפץ שעליו הוצא צו איסור פרסום, ובכך פגע בפרטיותו. התביעה נדחתה על הסף בנימוק שדברי השר חוסים תחת חסינות חברי הכנסת, אף שהשופטת מתחה ביקורת על אוחנה על שהפר צו איסור פרסום.^[8]

חסינות בפני מעצר

סעיף 3 לחוק קובע "חבר הכנסת לא ייעצר אלא אם נתפס בשעה שעשה מעשה פשע שיש עמו שימוש בכוח או הפרעת השלום או בגידה".

חסינות בפני חיפוש

סעיף 2 לחוק קובע שחבר הכנסת יהיה חסין בפני חיפוש בדירתו ובפני חיפוש בגופו או בחפציו, חוץ מן החיפוש במקום שנועד לבדיקה מטעם שלטונות המכס.

שופט של בית המשפט העליון רשאי להתיר בצו חיפוש אצל חבר הכנסת, אם שוכנע שיש יסוד לחשד שחבר הכנסת חשוד בעבירה של בגידה או ריגול (סימנים ב׳ או ד׳ בפרק ז׳ לחוק העונשין), שעונשה עשר שנות מאסר או יותר, והחיפוש הכרחי למניעתה או לחקירתה של עבירה כאמור.

חסינות בפני האזנת סתר

סעיף 2א לחוק קובע "חבר הכנסת יהיה חסין בפני האזנת סתר".

שופט של בית המשפט העליון רשאי להתיר בצו האזנת סתר, אם שוכנע שיש יסוד לחשד שחבר הכנסת חשוד בעבירה ונתקיימו התנאים שבאחד מאלה:

• נתבקש לכך בכתב מאת ראש רשות ביטחון, כשהעבירה היא מסוג פשע שיש בה סכנה לפגיעה בביטחון המדינה, והאזנת הסתר הכרחית מטעמי ביטחון המדינה;
• נתבקש לכך בכתב מאת קצין משטרה מוסמך, כשהעבירה היא עבירה של גרימת מוות (סעיפים 300 עד 301ג לחוק העונשין), עבירה שיש בה סכנה לפגיעה בביטחון המדינה או עבירה של עסקת סמים כהגדרתה בפקודת הסמים המסוכנים, או קשר לעבור אחת העבירות האמורות, והאזנת הסתר הכרחית למניעתה או לחקירתה של העבירה.

חסינות בפני קובלנה פלילית

סעיף 4א לחוק קובע "לא תוגש קובלנה פלילית נגד חבר הכנסת בשל עבירה שנעברה בזמן היותו חבר הכנסת או לפני שהיה לחבר הכנסת".

חובת תיאום עדות עם יו"ר הכנסת

סעיף 8 לחוק קובע: "נדרש חבר הכנסת למסור עדות לפני בית משפט, ייקבע המועד לגביית עדותו בהסכמת יושב ראש הכנסת."

מטרת הוראה זו היא למנוע מצב בו הרשות השופטת מחייבת ח"כ להעיד במועד הפוגע בפעילות הרשות המחוקקת.

זכויות נוספות

• חבר הכנסת פטור מחובת שירות סדיר לפי חוק שירות ביטחון ומכל חובת שירות לפי חוק אחר, אם לא החליטה הכנסת החלטה אחרת בימי מלחמה. חבר הכנסת אינו פטור מחובת שירות מילואים לפי חוק שירות המילואים, אולם הסידורים בדבר המועד למילוי חובה זו ייקבעו על ידי ועדת הכנסת בהתייעצות עם שר הביטחון או עם בא כוחו.
• נדרש חבר הכנסת למסור עדות לפני בית משפט, ייקבע המועד לגביית עדותו בהסכמת יושב ראש הכנסת.
• חופש התנועה בתחום המדינה: שום הוראה האוסרת או המגבילה את הגישה לכל מקום במדינה, שאינו רשות היחיד, לא תחול על חבר הכנסת, אלא אם היה האיסור או ההגבלה מטעמים של ביטחון המדינה או של סוד צבאי.
• חופש יציאה לחו"ל: שום הוראה המתנה את היציאה מן המדינה בקבלת היתר או רישיון לא תחול על חבר הכנסת אלא בימי מלחמה. חבר הכנסת היוצא את המדינה זכאי לקבל דרכון שירות.
• השתתפות בהוצאות משפטיות: חבר הכנסת או מי שהיה חבר הכנסת זכאי להשתתפות בהוצאות משפטיות בשל הליך משפטי בקשר למעשה שעשה במסגרת מילוי תפקידו כחבר הכנסת.

הגבלות על חבר הכנסת

• איסור עיסוק נוסף (סעיף 13א): חבר הכנסת לא יעסוק בכל עסק או בכל עיסוק נוסף, למעט עיסוק בהתנדבות וללא תמורה. פעילות במסגרת הסיעה או המפלגה אינה נחשבת לעיסוק נוסף, ובלבד שחבר הכנסת אינו מקבל שכר עבור פעילות זו (אך הוא רשאי לקבל בעדה משרד, שירותי משרד, רכב ונהג). הגבלה זו אינה חלה בששת החודשים הראשונים לכהונתו של חבר הכנסת.
• איסור לכהן כנבחר ציבור (סעיף 13א1): חבר הכנסת לא יכהן כנבחר בגוף ציבורי (רשות מקומית, מועצה דתית, ההסתדרות החדשה, הסתדרות העובדים הלאומית, ההסתדרות הציונית העולמית), אף שלא בתמורה. המכהן כנבחר בגוף ציבורי, חברותו באותו גוף תפקע ביום היותו לחבר הכנסת.
• איסור לשמש בתפקיד ניהולי, בין בשכר ובין שלא בשכר, במוסד, בחברה, בעמותה או בכל גוף אחר שאינו מוסד ממוסדות המדינה, המקבל, בין במישרין ובין בעקיפין, לפחות רבע מתקציבו מאוצר המדינה (סעיף 14א).

היסטוריה חקיקתית

החוק אושר בכנסת הראשונה ב-25 ביוני 1951,^[1] אישור החוק לווה בוויכוחים סוערים בין הקואליציה לאופוזיציה, לנוכח התנגדות של ראש הממשלה, דוד בן-גוריון לחוק זה.^[9] בנוסף למחלוקת העקרונית על עצם הצורך בחסינות, עורר מחלוקת גם הסעיף (שבוטל מאז) לפיו "חבר הכנסת זכאי לטלפון בדירתו, והרשות המוסמכת תתקינו חינם ובזכות קדימה על פני אדם אחר". שר התחבורה, דב יוסף, שהתנגד לסעיף זה, טען: "הרשות המבצעת אינה נוהגת משוא פנים, ואם תרצה במשוא פנים ודאי לא תתחיל בעניינים קטנוניים כגון התקנת טלפונים מחוץ לתור".^[9]

מאז אישורו ועד סוף 2019 עבר החוק 44 תיקונים. להלן הבולטים שבהם:

• בתיקון מס' 5 משנת 1988 (שתוקפו מ-1 בספטמבר 1989) נוסף לחוק סעיף 13א, האוסר על עיסוק נוסף של חבר הכנסת.^[10] תיקון זה נעשה על פי המלצת ועדה ציבורית בראשות עו"ד יצחק טוניק, שמונתה ב-9 במרץ 1987.^[11] עד לחקיקת איסור זה היו חברי כנסת שהחזיקו במקביל במשרה ציבורית נוספת. מרדכי נמיר, למשל, היה מזכ"ל ההסתדרות ואחר כך ראש עיריית תל אביב, במקביל לחברותו בכנסת. בתיקון זה נקבעה גם הקמתה של ועדת האתיקה. סעיף 13א נוסח מחדש בתיקון מס' 7,^[12] ונוסח מחדש פעם נוספת, תוך הרחבת ההגבלות שבו, בתיקון מס' 15 משנת 1995.^[13]
• בתיקון מס' 32 משנת 2005 נוסף לחוק סעיף 2א, המקנה לחבר הכנסת חסינות מפני האזנת סתר.^[14]
• בתיקון מס' 33 משנת 2005 שונתה ברירת המחדל בעניין חסינותו של חבר הכנסת מהעמדה לדין פלילי (כאמור לעיל).^[15] תיקון זה נעשה בעקבות דעת המיעוט של פרופ' קלוד קליין בדו"ח הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של נושא חסינות חברי הכנסת, בראשות השר לשעבר משה נסים, שהוגש ב-16 ביוני 1997.

דיוני חסינות

המקרה הראשון בו נתבקשה הסרת חסינות חבר כנסת הייתה מקרהו של דוד הכהן שרכב בו נהג מירושלים לתל אביב התנגש במשאית. המשטרה בקשה להעמידו לדין, אך יושב ראש הכנסת דחה את הבקשה מבלי להעבירה בכלל לוועדה, בטענה שדוד הכהן שכב אז בבית החולים בין החיים ובין המוות. במקרה שני בקש היועץ המשפטי לממשלה להעמיד לדין את מנחם בגין על מאמר בעיתון חרות נגד בית הדין הצבאי בצריפין. יושב ראש הכנסת סירב להעביר את הבקשה לדיון בטענה שמדובר בעניין פוליטי. המקרה השלישי היה בעניינו של שלמה לורנץ שקיבל צ'ק דולרי מתייר בארצות הברית והעביר את חלק מתמורתו בלירות לפני שפדה את הצ'ק בבנק. ועדת הכנסת סירבה להסיר את החסינות בטענה שמדובר בזוטות.^[16]

מקרי הסרת חסינות או אי קביעת חסינות

תאריך	חבר הכנסת	האשמה	גזר דין
11 באוגוסט 1954	שלמה לביא[17]	דריסת אדם למוות	קנס בסך 100 ל"י
20 בדצמבר 1954	ישראל שלמה בן-מאיר (רוזנברג)[18]	השגת רישיון להעברת מט"ח בטענת שווא	זוכה
8 בפברואר 1955	שמעון בז'רנו[19]	נהיגה במהירות מופרזת (80 קמ"ש)	קנס בסך 50 ל"י
16 במאי 1960	משה דיין	גרימת תאונה עקב אי עצירה באור אדום	-
14 ביולי 1965	יצחק רפאל[20]	קשירת קשר לקבלת שוחד	-
29 בנובמבר 1966	מרדכי סורקיס[21]	גרימת תאונה עקב מעבר באור אדום במהירות גבוהה	הורשע
17 ביולי 1978	שמואל רכטמן[22]	קבלת שוחד	הורשע ונידון למאסר בפועל
1 באוגוסט 1979	שמואל פלאטו-שרון	הבטחת שוחד לבוחריו	3 חודשי עבודות שירות ו-15 חודשי מאסר על תנאי
13 בינואר 1981	אהרן אבוחצירא	קבלת שוחד	זיכוי
18 במאי 1981	אהרן אבוחצירא	מעילה בכספים	זיכוי
25 בדצמבר 1984	מאיר כהנא	התססה והסתה	-
15 באוקטובר 1985	מוחמד מיעארי	נאום הזדהות עם דרכו של פאהד קוואסמה, מבכירי אש"ף	-
1991	יאיר לוי	גנבה בידי מנהל, זיוף מסמך בנסיבות מחמירות, רישום כוזב במסמכי תאגיד ומרמה והפרת אמונים בתאגיד	4 שנות מאסר בפועל, 3 שנות מאסר על תנאי וקנס בסך 275,000 ש"ח
6 בינואר 1993	האשם מחאמיד	התבטאות מעודדת טרור	-
-	רפאל פנחסי	העברת כספים שלא כדין	12 חודשי מאסר על תנאי וקנס כספי
ספטמבר 1993	אריה דרעי	קבלת שוחד, מרמה, הפרת אמונים, קבלת דבר במרמה ורישום כוזב במסמכי תאגיד ("התיק האישי")	מאסר בפועל של שלוש שנים וקנס כספי של 250,000 ש"ח.
ינואר 1999	אריה דרעי	מרמה והפרת אמונים ("התיק הציבורי")	3 חודשי מאסר על תנאי וקנס כספי של 10,000 ש"ח.
5 ביולי 2000	יצחק מרדכי[23]	מעשה מגונה בכוח	18 חודשים מאסר על תנאי
6 במרץ 2001	אביגדור ליברמן[24]	תקיפת קטין ואיומים	- פיצויים של 10,000 ש"ח לילד וקנס של 7,500 ש"ח
5 בנובמבר 2001	עזמי בשארה[25]	תמיכה בארגון טרור וארגון טיולים למדינת אויב	כתב האישום בוטל שכן נקבע שעומדת לו החסינות המהותית
2002	סאלח טריף[26]	מתן שוחד	6 חודשי עבודות שירות, קנס על-סך 25,000 ש"ח ו-18 חודשי מאסר על תנאי
10 בנובמבר 2003	נעמי בלומנטל[27]	מתן שוחד בחירות	הרשעה - קנס ומאסר שהומר לעבודות שירות
26 בינואר 2004	יחיאל חזן[28]	הצבעה כפולה במליאת הכנסת	הרשעה
20 בדצמבר 2004	יאיר פרץ[29]	ניסיון קבלת תואר אקדמי במרמה	הרשעה
26 בינואר 2010	סעיד נפאע[30]	מגע עם סוכן זר ונסיעה לארץ אויב	12 חודשי מאסר בפועל ו־6 חודשי מאסר על תנאי
21 בדצמבר 2016	באסל גטאס[31]	הברחת טלפונים סלולריים לאסירים ביטחוניים	2 שנות מאסר[32]

בפסיקה

בשל השתתפותו של ח"כ מוחמד מיעארי ב-1985 בעצרת זיכרון לפאהד קוואסמה, ממנהיגי אש"ף, שבאותה עת היה מוגדר כארגון עוין, הגיש ח"כ מיכאל איתן בקשה לוועדת הכנסת, וזו (ובעקבותיה מליאת הכנסת) הסירה את חסינותו של מיעארי מפני חיפוש ומפני מעצר, ושללה את זכותו לחופש התנועה בתחום המדינה. מיעארי עתר לבג"ץ, אשר בפסק דין תקדימי, ברוב של 3 מול 2, ביטל החלטה זו, בהתאם לנימוק של הנשיא מאיר שמגר: "מטרתה של הסרת החסינות לפי סעיף 13 היא במקרה כזה מניעתית, ואין היא יכולה בשום פנים להיות סנקציה; מכאן, שמעשה בעבר במסגרת מילוי התפקיד, אפילו אם הוא בעל אופי פלילי, לא יוכל, כשלעצמו, לשמש עילה להסרת החסינות, אם אין תשתית ראייתית רחבה יותר מחוץ לאירוע החד-פעמי שבעבר, שתצביע על כך שיש חשד סביר לעתיד".^[33]

לקריאה נוספת

• אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל, הוצאת שוקן, מהדורה שישית, 2005, כרך ב: רשויות השלטון ואזרחות, פרק 9 - מעמדם של חברי הכנסת: חובות, זכויות וחסינות
• דפנה אבניאלי, דיני חסינות, הוצאת פרלשטיין-גינוסר, 2014. (הספר בקטלוג ULI)

קישורים חיצוניים

חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, באתר ויקיטקסט

• היסטוריית החקיקה של חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת
• סוזי נבות, חסינותו של חבר כנסת בגין "הבעת דעה ומעשה במילוי תפקיד", המשפט, כרך ד', עמ' 61–99
• גבולות החסינות המהותית, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 15 בדצמבר 2001
• חסינות חברי הכנסת - חיפוש משטרתי בדירת חבר הכנסת, הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, 3 ביולי 2002
• עו"ד בנימין ארביב ועו"ד יוסי ויצמן, ‏האם החסינות לרה"מ בנימין נתניהו תעזור גם לאריה דרעי?, באתר כיכר השבת, 4 בספטמבר 2019
• יוחנן בדר, חסינות פרלמנטרית וחסינות של שררה, חרות, 28 במאי 1954