אסדרה
שם כולל להסדרה של פעילויות שונות במדינה באמצעות חוקים, תקנות, כללים, צווים והוראות מנהל שונות מוויקיפדיה, האנציקלופדיה החופשית
אסדרה[1][2] (בלועזית: רגולציה) היא הסדרה של פעילויות שונות במדינה באמצעות חוקים, תקנות, כללים, צווים והוראות מנהל שונות והיא כלי מדיניות גנרי מרכזי. מטרתה של האסדרה היא הסדרה של מערך החיים הכולל במדינה, מן ההיבט של התנהגות תאגידים וארגונים המספקים שירותים ומוצרים לאזרחים, והיא קובעת את מידת המעורבות של רשויות המדינה בפעולותיהם של הגופים הפרטיים, במטרה להגן על האינטרסים הכלכליים והחברתיים במשק. העוסק באסדרה קרוי מאסדר (רגולטור).
מדינות שונות נבדלות זו מזו במודלים האסדרתיים. בחלקן, משרדי הממשלה תופסים נתח נכבד יותר, כגון בישראל, ובחלקן, רשויות שונות עצמאיות אחראיות למרבית האסדרה, כגון בארצות הברית. בישראל האסדרה מעוצבת, מופעלת ונאכפת על ידי רשויות מנהליות בהן:
- משרדי הממשלה.
- רשויות שונות (לדוגמה בישראל: הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו, בנק ישראל, רשות ניירות ערך ועוד), הפועלות מכוח סמכות שהוענקה להן על ידי הרשות המחוקקת, ולהן גם מנגנוני פיקוח ואכיפה (רשויות פיקוח) למעקב שוטף אחר הציות לאסדרות.
במסגרת החלטת ממשלה, אומצה ההגדרה הבאה לאסדרה:
"חוק או תקנה בת פועל תחיקתי המהווה כלל התנהגות מחייב במסגרת פעילות כלכלית או חברתית, ושהוא בר אכיפה על ידי רשות מינהלית מוסמכת לפי דין"
— החלטת ממשלה מספר 2118, מיום 22.10.2014.[3]
ד"ר שרון ידין מגדירה רגולציה (אסדרה) כפעילות שיטתית של גוף מנהלי ברשות המבצעת של המדינה, לגיבוש וביצוע של מדיניות להכוונת שווקים, המקדמת אינטרס ציבורי, חברתי או כלכלי, כלפי גופים הפועלים בשוק או במגזר מסוים, באמצעות נורמות משפטיות כופות או וולונטריות, לצד הפעלתם של מערכי פיקוח לציות ויישומם של מנגנוני אכיפה.[4] אסדרה זו ממוקדת לארגונים במשק - תאגידים או עסקים - ואינה ממוענת ישירות ליחיד, הפרט. אסדרה זו כוללת הן פעולות ממשלתיות המקדמות מטרות כלכליות, כגון תיקון כשלי שוק, והן פעולות המקדמות מטרות חברתיות, כגון ההגנה על הבריאות. ההגדרה מדגישה את שלושת שלבי האסדרה: חקיקה, פיקוח ואכיפה, המתבצעים בידי המאסדרים (או בלעז "רגולטורים") למול הגופים המפוקחים.
כיום מקובל כי המונח אסדרה מתייחס בעיקר לרשות המבצעת ולרשויות פיקוח ואסדרה הפועלות במסגרתה (חלקן עצמאיות ללא יכולת התערבות קבועה של הממשלות), ופחות לרשות המחוקקת הנחשבת לקובעת "מדיניות על" או לרשות השופטת. קיימת מחלוקת בשאלה אם חוק נחשב נורמה משפטית המהווה אסדרה או שמא רק תקנות והוראות מנהל. כך או כך, חוקים רבים מתווים תשתית לפעילות אסדרתית שתתבצע על ידי פקידי המנהל, כגון באמצעות מערך רישוי, תקנות מסדירות, מערך פקחים וסמכויות אכיפה וענישה.
תאגידים רבים, בעיקר בענפים עתירי אסדרה, משקיעים רבות בהתאמת הייצור והמסחר לאסדרה בענף. השקעה זו כוללת אף גיוס עובדים שזהו תפקידם היחיד (משרות אסדרה), כגון סמנכ"ל אסדרה או אחראי קשרי ממשל. בישראל, בשנים האחרונות, נוצרו בתאגידים רבים משרות כאלו, שעיסוקן בהטמעת הציות לאסדרה ובפעולות להגמשתה לטובת התאגיד.
ההיסטוריה של המונח המורחב של האסדרה התחיל עוד בימים קדומים והוא מצוי בכל הציוויליזציות העתיקות שקמו לפני האלף הראשון לפני הספירה: תרבות עמק האינדוס, סין, בבל ומצרים העתיקה. קביעה מפורשת ומודעת של סמכות הציבור לכפות אסדרה ולכפות אותה באמצעות עיצומים מצויה ומנוסחת בתוספתא "ורשאין בני העיר להתנות על השערים ועל המדות ועל שכר פועלין; רשאין לעשות קיצתן (=להטיל עיצומים על מפירי האסדרה)" (תוספתא, מסכת בבא מציעא, פרק י"א).
חוקים המגנים על הפרט ועל החברה התפתחו בעיקר בצורות שלטון מסודרות ופחות בשלטון מונרכי ודיקטטורי.
החל מסוף המאה השמונה עשרה, עם התפתחות המסחר בעולם והתפתחותם של תאגידים גדולים שהחלו לשלוט באמצעי ייצור רבים, תוך ניצול הכוח שצברו לניצול הפרט ולעמדות כוח מול המדינות, החלו להתפתח חוקים שעסקו בהסדרת חיי המסחר. בחלק מהמדינות, בעיקר באירופה, ההסדרה נעשתה באמצעות הלאמה של שירותים חיוניים לאזרחים ו/ או בעלי ערך כלכלי רב ובחלק מהמדינות, בעיקר בארצות הברית, באמצעות חוקים שונים.
בבסיסה הנורמטיבי של התערבות המדינה הדמוקרטית בחיי אזרחיה ניצבת ריבונותם של האזרחים עצמם על מדינתם דרך נציגיהם הנבחרים. משמע, אלה האחרונים אינם אלא שלוחיהם של אלה הראשונים. שליחות זו מחייבת את השלטון – על כל רשויותיו וזרועותיו – בנאמנות לריבון.
— אורי ארבל-גנץ, 2003, רגולציה – הרשות המפקחת, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
החל מהמאה העשרים, בעיקר במדינות הדמוקרטיות, הולכת ומתפתחת ההבנה כי הממשלות אינן יכולות להיות גם הבעלים של נתח נכבד מהפעילות הכלכלית וגם להיות הגוף שמסדיר את החיים במדינה ואת הפעילות הכלכלית שבה. ההתפתחות המואצת והמורכבת של הכלכלה במחצית השנייה של המאה העשרים ורמת החיים והמודעות של האזרחים לזכויותיהם, האיצו במידה רבה את תהליכים אלו.
מסוף המאה העשרים, הולכות ומתרבות המדינות המפקידות את הליכי האסדרה בידי גופים המתמחים בכך ובעלי ניסיון היכולים להתמודד בהצלחה מרובה יותר במורכבות חיי המסחר וזכויות האזרחים. משרדי הממשלה, שהנהלותיהם מתחלפות באופן תדיר, אינם מקצועיים לעיתים במידה הנדרשת ונותנים מענה אסדרתי באיחור למשק המתפתח, אלה עוסקים בעיקר בהתווית מדיניות כללית.
בחלק מהמדינות ישנו דגש עיקרי על הסדרת החיים הכלכליים ובאחרות הדגש הוא על הגנה על הפרט והמוסר החברתי.
התפתחות האסדרה בישראל לא קרתה תוך הליך מסודר ובחשיבה ארגונית כוללת. משנותיה הראשונות של המדינה מרבית אמצעי הייצור והשירותים החיוניים היו בבעלות הממשלה או ההסתדרות הכללית כארגון עובדים שהיה בעל זיקה לשלטון (או בבעלות משותפת של הממשלה וההסתדרות). (חשמל, מים, טלפון, מחצבים, בריאות, נמלים, בנייה – סולל בונה, בנקים – בנק הפועלים, תעשייה – כור, כלל ועוד). התפתחות זו הביאה לחקיקה ולהקמת גופי רישוי ופיקוח בהתאם לצרכים שהתפתחו עם השנים ובהתאם לאילוצים פוליטיים באותה התקופה. כתוצאה מכך ניתן להבחין בחוסר אחידות בסמכויות משרדי הממשלה השונים ורשויות כפופות אליהם או עצמאיות בחלקן.
ישנם משרדי ממשלה המבצעים בעצמם את כל האסדרה בתחום פעילותם (בריאות, ביטחון), ישנם משרדים המבצעים אסדרה באופן כללי בלבד כאשר את הפונקציות המקצועיות והפיקוח ממלאות רשויות שונות הכפופות למשרד וישנם רשויות הנהנות מעצמאות כמעט מוחלטת ללא צורך באישור המשרד או השר (בנק ישראל, רשות ניירות ערך) וישנן רשויות שמרבית החלטותיהן ופעולותיהן דורשות את אישור המשרד או הממשלה. החל משנות השמונים התגברה המגמה של התנתקות הממשלה מאמצעי הייצור והמסחר (הפרטה) ומעבר להסדרת הפעילות במדינה במגוון תחומים שיפורטו להלן, באמצעות מודל המכונה "המדינה הרגולטורית".
האסדרה משפיעה על מרבית מרקם החיים והמסחר. לדוגמה, הדלקת מתג התאורה בבית עובר מספר מעגלי אסדרה, החל מהחשמלאי שהתקין את מערכת החשמל בבית שמקבל רישיון מטעם משרד העבודה והרווחה. המשך בקביעת מחיר החשמל על ידי הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל, המשך בתקנות להגנה על איכות הסביבה בייצור החשמל, המשך בקביעת כללים (כולל מיסוי) על יבוא חומרי הגלם לייצור החשמל או למכירת זיכיון של המדינה למחצבים ועוד.
רובדי האסדרה בישראל
עד 2021 ניתן היה לחלק את האסדרה בישראל לשלושה רבדים עיקריים: אסדרה בחוק, אסדרה ממשלתית ואסדרה של רשויות שונות.
אסדרה בחוק
הרשות המחוקקת – הכנסת, קובעת את החוקים שיחולו במדינה. חלק מהחוקים הם ספציפיים ויורדים לפרטי ביצוע החוק. לדוגמה, חוק שעות עבודה ומנוחה הבא להגן על זכויות העובדים או חוק ביטוח בריאות ממלכתי המסדיר לפרטים את אחריות קופות החולים למתן שירותי בריאות. חלק מהחוקים הם חוקים כלליים, המסמיכים את השר הממונה או גוף אחר להתקין תקנות מכוח החוק שאושר. לדוגמה, חוק התחרות הכלכלית, המעניק מרחב שיקולים והכרעות רב לממונה על ההגבלים העסקיים. "הממונה רשאי, באישור הוועדה, לקבוע כללים לסוגי הסדרים כובלים אשר צדדים להם יהיו פטורים מקבלת אישור בית הדין" (סעיף 15א').
כיום, ישנה מגמה ההולכת וגוברת של חקיקת חוקים כלליים יותר הכוללים הוראות עיקריות המביאות את כוונת המחוקק ומסמיכות את השרים או את הרשויות השונות לקבוע תקנות ספציפיות. מגמה זו היא לאור העובדה כי המחוקקים ערים לכך שקצב ההתפתחות של מרקם החיים והמסחר מהירים מאוד ושינוי חקיקה ראשית אורך זמן רב ותלוי במשתנים פוליטיים רבים, דבר שעשוי לעקר את החוק.
עם זאת, בחוקים להם השפעה ישירה על הכנסות או הוצאות המדינה, או בחוקים להם השפעה על שירותים חיוניים, קובע המחוקק כי התקנת תקנות או שינויים מסוימים יהיו באישורו או באישור אחת מוועדות הכנסת. לדוגמה, מתן הנחות במס על פי תקנות לפקודת מס הכנסה דורש את אישור ועדת הכספים. בסעיף 9ג' לחוק התגוננות אזרחית נקבע כי רק הממשלה מוסמכת לאשר הכרזה על מצב חירום. מרבית החוקים המתקבלים בכנסת הם חוקים ביוזמת הממשלה.
אסדרה ממשלתית
הרמה השנייה של האסדרה היא זו של משרדי הממשלה. במקרים רבים הכנסת נהגה להסמיך את הממשלה והשרים לקבוע חוקים ותקנות שיסדירו את חיי האזרחים והמסחר ואת הפיקוח והאכיפה עליהם. משרדי הממשלה אמונים על ביצוע מדיניות הממשלה שנבחרה על ידי הכנסת.
משרדי הממשלה השונים נוגעים בחלק גדול מהפעולות שמבצעים האזרחים והתאגידים בשגרת חייהם ולפיכך נתונות בידיהם סמכויות רבות. סמכויות אלו כוללות פעולות כספיות כגון ביצוע חוק התקציב אותו אישרה הכנסת, הכולל את הכנסות המדינה (מיסים, מלוות, הנפקת איגרות חוב ממשלתיות באחריות משרד האוצר) ואת הוצאות המדינה, לדוגמה, אופן העברת כספי סל הבריאות לקופות החולים המבוצע על ידי משרד הבריאות.
הסמכויות כוללות גם קביעת מחיר למוצרים בפיקוח כדוגמת מחיר הדלק, להגנה על האזרחים בשוק הנחשב כריכוזי, או קביעת מחירים לתחבורה ציבורית גם כשהמחיר הוא הפסדי, על מנת להגן על אוכלוסיות חלשות ועל תושבי יישובים בפריפריה.
דוגמאות נוספות:
- הגנה על יצרנים על ידי קביעת מכסות ייצור (לדוגמה שוק החלב) למניעת מחירי היצף.
- הגנה על יצרנים מקומיים ועל מקומות עבודה על ידי הטלת מכס על ייבוא.
- הגנה על בריאות הציבור על ידי אכיפה של מניעת זיהום אוויר.
דוגמה מתחום התקשורת היא כשמשרד התקשורת יזם וקידם חוקים שונים כחלק מאסדרה בשוק הסלולר וזאת במטרה להגביר את התחרות בין שלושת חברות הסלולר הגדולות ששלטו בשוק: פלאפון, סלקום ופרטנר, בידיעה כי התחרות תועיל לצרכנים.[5] בין היתר, בשנת 2005 חוקק תיקון ל"חוק התקשורת" בנושא ניידות מספרים, המאפשר ללקוח לעבור בין חברות סלולר תוך שמירת מספר הטלפון הקיים כולל קידומתו, במטרה לאפשר מעבר יעיל יותר בין החברות על מנת להגביר את התחרות ביניהן. כמו כן, תהליכי אסדרה בולטים נוספים התרחשו בין השנים 2010–2021: הכנסת מפעילים וירטואליים, ביטול קנסות יציאה, הפחתת דמי הקישוריות, ואיסור חסימת כרטיסי SIM.
אסדרה של רשויות שונות
כמו הרשות המחוקקת, גם משרדי הממשלה ערים לעובדה כי לאור ההתפתחויות המהירות של הקדמה בחיי האזרחים וחיי המסחר יש לדאוג כי האסדרה תקבע ותתבצע על ידי גורמים מקצועיים. לא תמיד המקצועיות נמצאת במשרד הממשלתי וחילופי השרים והמנכ"לים התכופים במשרדים אלו, גורמים לעיתים להנחיות סותרות ואף לתקופות ללא הנחיות כלל.
לצורך כך הוקמו על ידי הרשות המחוקקת ועל ידי הממשלה בהסמכת הרשות המחוקקת, רשויות שונות המתמקצעות בתחומן ואשר שומרות על אחידות מבחינת ההסדרה, הפיקוח והאכיפה. בנוסף, פעולות רבות כיום דורשות אינטגרציה בין משרדי ממשלה שונים והדרך המיטבית לביצוע היא בהקמת רשויות אלו.
לרשויות אלו סמכויות שונות ובמגוון תחומים. חלק מהרשויות הן, כאמור עצמאיות בעלות התערבות מינימלית של משרדי הממשלה להם הן כפופות, בנושאי תקציב, אסדרה ופיקוח. חלקן בעלות עצמאות נמוכה ומרבית החלטותיהן דורשות את אישור השר הממונה. חלקן כפוף ישירות לממשלה, חלקן כפוף למספר משרדי ממשלה וחלקן לשר הממונה בלבד.
דוגמאות : רשות התעופה האזרחית כפופה לשר התחבורה אמונה בין היתר על התקנת תקנות בטיחות וקביעת תעריפים לשירותי תעופה. בנק ישראל אמור לבצע את מדיניות הממשלה "תפקידיו של הבנק יהיו לנהל, להסדיר ולכוון את מערכת המטבע וכן להסדיר ולכוון את מערכת האשראי והבנקאות בישראל בהתאם למדיניותה הכלכלית של הממשלה..." (סעיף 3 לחוק). נגיד בנק ישראל הוא בעל עצמאות רחבה ומינויו נעשה על ידי נשיא המדינה על פי המלצת הממשלה ומשמש גם כיועץ לממשלה בעניינים כלכליים. המפקח על הבנקים (אורכב 22.09.2009 בארכיון Wayback Machine) קובע כללים והנחיות לפעילות הבנקים בישראל בתחומים רבים כגון מחירי עמלות, יחס הלימות ההון, מינוי משרות בכירות ועוד.
רכישת מוצרי אוכל במרכול היא לאחר שהמוצר עבר פיקוח של הרשות לפיקוח חקלאי הכפופה לשר החקלאות, בחלק מהמוצרים המחיר נקבע על ידי משרד התמ"ת (כיום מצויות בפיקוח 43 קבוצות מוצרים ושירותים באחריות משרד התמ"ת, ועוד מוצרים באחריות משרדי החקלאות, התחבורה, האנרגיה, החינוך והתקשורת פיקוח על המחירים - מידע כללי), משרד הבריאות מפקח כי תנאי האחסון נאותים ועוד.
מקובלת היום ההבחנה כי משרדי הממשלה שומרים בידיהם את האחריות לאסדרה בתחומים המשפיעים על הכנסות או הוצאות המדינה (בוודאי שבמהותיים שבהם) כמו מיסים, אגרות, הפרטת חברות ממשלתיות ובתחומים הנוגעים לשירותים חיוניים כגון ביטחון ובריאות. האחריות לאסדרה נעשית אם על ידי ביצוע בפועל ואם על ידי הענקת סמכויות לא משמעותיות לרשויות שונות.
הרשויות העצמאיות יותר עוסקות לרוב בהסדרת מרקם החיים והמסחר. לדוגמה, הרשות לניירות ערך, הכפופה למשרד האוצר, האמונה על שקיפות ואמינות המסחר במניות חברות ציבוריות והגנה על כספי המשקיעים מפני תרמיות, וכן מועצת רואי החשבון, האחראית על רישוי רואי החשבון בישראל וקביעת תקנות של אי תלות בחברות המבוקרות למניעת הטעיה של המשתמשים בדוחות החברות.
דוגמה נוספת היא "חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו" אשר חוקק לראשונה ב-1990, שהביא להקמתה של הרשות השנייה שמשמשת מאז כגוף האחראי על שידורי הטלוויזיה והרדיו המסחריים בישראל. הגוף הוקם בשל מחסור בתדרי שידור, אשר הוביל את משרד התקשורת להבנה כי קיים צורך באסדרה ציבורית של טלוויזיה מסחרית, ועליו למנות מועצה אשר תהיה אחראית לפי חוק לחלוקת התדרים באמצעות מתן רישיונות לזכיינים דרך מכרזים, ופיקוח עליהם. בין היתר, הרשות אחראית להבטיח שגופי השידור עליהם היא מפקחת יתנו ביטוי לכלל התרבויות, יקיימו שידורים בשפות זרות, והיא מסווגת בעצמה תכנים בלתי הולמים.[6] יחד עם זאת, עולים טיעונים באשר לרלוונטיות המודל בעידן הנוכחי. יש הסבורים כי שינויים טכנולוגיים, המאפשרים הפצת ערוצי שידור שלא באמצעות האוויר, ביטלו את חשיבות המחסור בתדרים, וייתכן שאין עוד הצדקה לפיקוח ציבורי.[7] מנגד יש הטוענים שמרכזיות הטלוויזיה בחיי הציבור והיעדר הייצוג בשידורים של קבוצות מסוימות (הכחדה סמלית) מראים כי על האסדרה להמשיך להתקיים.[8] כמו כן, ועדות ממשלתיות שונות הוקמו כדי לדון אם יש מקום להקמת רשות תקשורת מקצועית ועצמאית בישראל שתאחד את הגופים המאסדרים השונים ותרחיק את תהליכי האסדרה מהשפעת הדרג הפוליטי.
הבחנה זו היא כללית ועדיין, בעיקר עקב מבנה משרדי הממשלה ורצון לשמור על מוקדי כוח, רשויות הסדרה ופיקוח שונות הנוגעות בתחומים מקצועיים בלבד, אינן זוכות לעצמאות מספקת.
טענות לעודף אסדרה
בישראל נשמעת תדיר הטענה מצדם של בעלי עסקים ותעשיינים שבישראל יש משטר של עודף אסדרה בתחומים רבים. בדירוגי השוואה פומביים ישראל מדורגת נמוך מאוד ביחס לכדאיות ביצוע עסקים, וביחס לסרבול ביורוקרטי (הנוצר מעודף האסדרה) - ובשנים האחרונות הדירוג הולך ויורד. מקובל להעריך שבין 2007 ל-2013 השתרשה עודף אסדרה בישראל בתחומים הקשורים לשוק ההון. ישראל אף מדורגת במקומות לא מחמיאים בדירוג קלות עשיית העסקים של הבנק הבינלאומי, ובמדד תפיסת השחיתות.
למרות השימוש במונח "עודף" אסדרה, חלק ניכר מהשיח סביב האסדרה עוסק באיכותה ולא בהכרח בכמות או בהיקף שלה.[9] לכן מדינות רבות, וישראל ביניהן, שמות דגש על שיפור איכות האסדרה החדשה באמצעות שיטות לחיזוק תהליכי קבלת ההחלטות, התבססות על כלי ניהול סיכונים וניתוח ההשפעה המערכתית הצפויה של שינויים באסדרה.[10] בענפים בהם האסדרה לא מתפקדת טוב, חסרת שיניים וחלשה מדי, זכויות העובדים נפגעות ויחסי העבודה נוטים לכיוון המעסיקים יותר מדי, אפילו ברמה של סיכון בריאותם וחייהם של העובדים[11]
השופט יוסף אלרון עמד על הקושי להתמודד עם אסדרה סבוכה מדי בהוראות נוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן:[12] "הוראות נוהל תמיכות מנוסחות באופן מורכב, המקשה על הבנתן: 24 סעיפים ולמעלה מ-200 תתי-סעיפים הנפרשים על פני 15 עמודים, מנוסחים בלשון משפטית, וקובעים כללים, חריגים לכללים, וסייגים לחריגים. ספק אם אדם מן היישוב יכול להבין את הוראות הנוהל במלואן ולאשורן, וניתן להניח כי מוסדות ציבור רבים מתקשים ביישומן."[13]
התוכנית הממשלתית לשיפור האסדרה
בעקבות המצב האסדרתי העגום יחסית של ישראל ביחס לעולם, וכחלק מהליך הצטרפותה של ישראל לארגון ה-OECD, הוביל משרד ראש הממשלה מהלך ממשלתי רחב לשיפור האסדרה הממשלתית ולהפחתת הביורוקרטיה האסדרתית. המהלך מעוגן בהחלטת ממשלה,[3] במסגרתה נסרקת כל האסדרה הממשלתית הקיימת תוך חובת הפחתת הביורוקרטיה ב-25% לפחות, וכן חלה חובה לקיים תהליך להערכת השפעות אסדרה (מכונה RIA - Regulatory Impact Assessment) עבור כל אסדרה חדשה. בנובמבר 2021 נחקק חוק עקרונות האסדרה, הקובע את עקרונות האסדרה ומקים את רשות האסדרה.
המונח "חוזה רגולטורי" הופיע לראשונה בספרות בישראל במחקריה של ד"ר שרון ידין,[14] ואומץ לדין הישראלי בפסיקתו של בג"ץ בעניין מתווה הגז הטבעי.[15] חוזה רגולטורי הוא תוצר של הסכמה בין גוף מנהלי מאסדר לתאגיד פרטי, שעניינה הבנות הדדיות והחלפת תמורות שחלקן או כולן קשורות באסדרת פעילותו של התאגיד. זהו הסדר הסכמי המתאפיין במתן הקלה אסדרתית על ידי המאסדר בתמורה לנטילת מחויבויות וולונטריות על ידי גורם פרטי. עניינו של ההסכם בגיבוש טיבה והיקפה של האסדרה הייחודית שתחול על המפוקח המהווה צד להסדר.[16] אסדרה הסכמית היא כלי נפוץ בישראל, המשמש להסדרת היחסים בין רשויות המנהל ובין גופים הנתונים לפיקוחן, במגוון תחומים. כך למשל הסכימו חברות מזון להעביר את טבלת הערכים התזונתיים לקדמת אריזות המוצרים, בתמורה להורדת קמפיין של משרד הבריאות הקורא לצריכה מתונה של מלח. במקרה אחר הסכימה מכתשים אגן להקים קרן חינוכית בהשקעה של 700,000 ש"ח ולפרסם מודעת התנצלות בעיתון, בתמורה לפטור מהליכים פליליים בגין זיהום שיצרה ברמת חובב. ובמתווה הגז הטבעי הסכימה הממשלה לפטור את מונופול הגז מהוראות חוק ההגבלים העסקיים, להעניק לו הקלות כלכליות ולהימנע במשך עשור משינויי אסדרה, כולל בחקיקה ראשית, בתמורה להשקעה של מיליארד דולר וחצי בפיתוח המאגר העיקרי והסכמה לפירוק חלקי של המונופול. בבג"ץ מתווה הגז הגדיר בית המשפט את ה"חוזה הרגולטורי", החיל תבנית הסכמית זו על מתווה הגז, אף שנוסח כהחלטת ממשלה, ניתח את סמכויותיה וחובותיה של הממשלה במסגרת אסדרה הסכמית ועמד על חשיבותה של השיטה למנהל הציבורי המודרני.
אחת התופעות המוכרות בהקשר של רגולציה קשורה להשפעה של גורמים חיצוניים על פקידי הממשל, כגון על ידי התעשייה המפוקחת, על ידי שדלנים וארגונים שונים. בעוד שלפי הגישה הקלאסית להבנת המנהל הציבורי (גישת האינטרס הציבורי), רגולציה נועדה להשיא את האינטרס הציבורי, ומתבצעת על ידי פקידי מנהל שהם שליחי ציבור הפועלים למענו, מולה ניצבת גישת האינטרס הפרטי. גישה זו, הידועה גם כתורת הבחירה הציבורית (public choice theory) גורסת שיש להבין את מהלכי החקיקה והאסדרה על יסוד ההנחה שאנשי ציבור פועלים לקידום אינטרס פרטי ולא רק ציבורי.[17] משמעותו של השבי הרגולטורי היא שהרגולטורים פועלים בשירות הגורמים הפרטיים עליהם הם מונו לפקח. כלומר, הרגולטור "שבוי" באינטרס פרטי כלשהו. המצב ההכרתי של השבי עשוי להשתנות ממקרה למקרה, והוא עשוי להיות מדעת או שלא מדעת.[18]
ביוש רגולטורי מתייחס לכל פרסום מכוּון של מידע על ידי רשויות מנהליות המיועד להעביר מסר ערכי שלילי על אודות גופים פרטיים לצורך מטרה רגולטורית. ביוש נדון עד כה בעיקר בהקשרים אזרחיים פרטיים, שבהם אזרחים מביישים אזרחים אולם ביוש רגולטורי מתייחס להקשר רחב יותר, במסגרתו הוא משמש ככלי אכיפה ברשות המבצעת באמצעות פרסומים ממשלתיים "מביישים" הקשורים לאחריותם המנהלית, האזרחית, הפלילית או המוסרית של תאגידים, במסגרת אחריותם החברתית. לדוגמה, רגולטורים מתחומים שונים החלו לפרסם את שמות החברות האיטיות ביותר במענה טלפוני ללקוחות; דירוגים של בתי חולים לפי רמות הזיהום השוררות בהם, זמני ההמתנה ושביעות הרצון של מטופלים; וכן סרטונים של פעולות ביקורת ואכיפה הננקטות כלפי מסעדות שקיים לגביהן חשש לסיכון תברואתי. משרדי ממשלה דורשים כעת מחברות לסמן את מוצריהן בסימונים הכוללים מידע צרכני מרתיע ושלילי, כגון מדבקות אדומות המעידות על ערכי מזון בעייתיים, סימונים של כפיות סוכר וכן המחיר הממוצע של המוצר במדינות נבחרות בעולם לצד סימון המחיר בישראל. נוסף על כך רגולטורים תובעים כיום מתאגידים לפרסם מודעות התנצלות בעיתון על אודות התנהגות אסורה, ומפרסמים בעצמם הודעות על גופים שהוטלה עליהם עיצומים רגולטוריים משמעותיים.[19]
בחוק להגברת האכיפה של דיני העבודה, תשע"ב-2011, נקבעה חובת ביוש בדמות חובה שהחוק מטיל על המאסדר לפרסם מידע על גופים שהטיל עליהם עיצום כספי עקב הפרת החוק.[20]
הדרך המיטבית להביא לפיתוחו של המשק בכלל או של שוק או מערכת ציבורית מסוימת, היא באמצעות עידוד וקידום החדשנות והיזמות. על מנת להשיג תוצאה זו, המערכת המאסדרת צריכה לדעת להגיב בזמן קצר לבקשות מאתגרות אסדרה, באופן שלא תבלום את היוזמות, אלא רק תתעל או תעצב אותן למצב עניינים חדש, דהיינו: "אסדרה (רגולציה) דינמית". סביר להניח שהקורא הממוצע לא נתקל עד כה בצירוף המילים הללו. הסיבה לכך היא שהמונח 'אסדרה דינמית' לקוח משדה הביולוגיה, הגנטיקה והביוכימיה. הוא משמש לתיאור תמציתי של אופני הפעולה של מנגנוני וויסות, בקרה והחלטה בגוף האדם, למשל, הדרכים שבהן חומר גנטי "עורך" את עצמו[21] או כיצד האקסון "לומד".[22] השם הושאל בשנים האחרונות על ידי עולם המשפט, המבקש לתת מענה ליוזמות וחדשנות.[23] מאחר שחדשנות מטבעה פורצת היא את גבולות העבר, וגבולות אלה "מסומנים" בדרך כלל באמצעות מערכת חוקים ותקנות, הריי שמתעורר הצורך, כשחברה מעוניינת לעודד חדשנות, לבחון דרכים להגמשה של אותם "גבולות" ולעשות זאת במסגרות זמן רלוונטיות לקצב ההתפתחות של העולם הטכנולוגי, הפיננסי, העסקי ועוד. אגף מו"פ, ניסויים ויוזמות במשרד החינוך,[24] הקים בשנת 2016 את היחידה לאסדרה דינמית,[25] ככל הנראה הראשונה בין משרדי הממשלה. מהלך זה נעשה בעקבות מדיניות של טיוב אסדרה שהונחתה על ידי משרד ראש הממשלה[26] בהשראת מסמך RIA מה-OECD. מהותה של אסדרה זו היא דיאלוג אסטרטגי ומקצועי שמקיים המגזר הציבורי בשדה החינוך עם האליטה היזמית, במהלכו היזמים זוכים לתנאים אחדים שמאפשרים להם להמשיך ולפעול כ"קטר" לכל המערכת הציבורית. במקביל היזמים נדרשים לעמוד בתנאים מסוימים המבטיחים שה"קטר" יישאר מחובר לשאר ה"קרונות", ובכך תישמר הלכידות הבסיסית אך גם המשיכה קדימה, לעבר המודלים המחדשים שמייצרים עתודות חיוניות לחוסנה של המדינה כולה. בית המשפט הגבוה לצדק[27] מצא כי המדיניות המיושמת על ידי משרד החינוך בכלל ועל ידי הוועדה להכרה בבתי ספר ייחודיים ומרחבי חינוך בפרט, באמצעות אסדרה דינמית היא סבירה, אחראית ואפקטיבית בניהול המתח הבלתי פתיר בין ערך חירות הפרט והאוטונומיה ההורית לבין ערך שוויון ההזדמנויות בחינוך. החלטת בג"ץ פסקה שמשרד החינוך מייטיב לשמור את האיזון בין אוטונומיית ההורים לשוויון ועוררה הד תקשורתי גדול.[28][29]
- שרון ידין רגולציה חדשה: מהפכה במשפט הציבורי (הוצאת נבו, 2018).
- רגולציה – המגזר השלישי (ניסן לימור עורך, 2010)
- שרון ידין, רגולציה: המשפט המנהלי בעידן החוזים הרגולטוריים, (הוצאת בורסי, 2016).
- מסדירים רגולציה: משפט ומדיניות (מסדרת "משפט חברה ותרבות", ישי בלנק, דוד לוי-פאור ורועי קרייטנר עורכים, אוניברסיטת תל אביב, 2016)
- אתר הרגולציה הממשלתי, משרד ראש הממשלה
- שרון ידין "חוזים רגולטוריים בשווקים פיננסיים בישראל" עיוני משפט לה 447 (2012).Wayback Machine, web.archive.org
- מדד החופש הכלכלי: ישראל מדורגת במקום ה-83 מתוך 141 מדינות, באתר כלכליסט, 20 בספטמבר 2011
- אורי ארבל-גנץ, "כרוניקה של כישלון ידוע מראש? מועצות רגולטוריות בישראל במבט סוציו-אנליטי", משפט ועסקים, כרך ה' (תשס"ו, 2006)
- אורי ארבל-גנץ, רגולציה – הרשות המפקחת, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה (2003)
- פורטל מדיניות רגולציה, באתר משרד החקלאות ופיתוח הכפר
- בנימין נויברגר, כנסת מול ממשלה, ממשל ופוליטיקה במדינת ישראל, האוניברסיטה הפתוחה, תל אביב, תשנ"ז, יחידה 4–5
- רמי קפלן, רגולציה, מפתח 1, חורף 2010, עמ' 179–212
- משה גורלי, גד סואן: "עודף הרגולציה משתק את החברות הציבוריות", באתר כלכליסט, 27 ביוני 2011
- שמואל האוזר, מה בין רגולציה לבין עודף רגולציה?, באתר News1 מחלקה ראשונה, 14 בספטמבר 2011
- משה בן חורין, עודף רגולציה פוגע בציבור המשקיעים, באתר גלובס, 14 במרץ 2012
- רותם סלע, ראש הממשלה: "יש עודף רגולציה. הגענו למצב שבו רגולטור אחד נלחם בשני", באתר nrg, 18 באוגוסט 2012
- רותם סלע, גפני: עודף הרגולציה אינו מתקבל על הדעת, באתר nrg, 5 בספטמבר 2012
- האם הגיעה השעה לדה רגולציה בשוק ההון בישראל? מאת יואב מר, עו"ד ד"ר צבי גרא, פורסם ב"תאגידים" ט/2 מאי 2012
- עירית אבישר, כצמן: "עודף הרגולוציה זורע את המשבר הבא בבורסה", באתר גלובס, 1 במרץ 2012
רותם שטרקמן, מוסף חג // בדרך לתשובה עוברים באוצר: הכירו את מועדון הרגולטורים הישראלי, באתר TheMarker, 14 באפריל 2014- קרן צוריאל הררי, מדינה ללא פיקוח, באתר כלכליסט, 24 בספטמבר 2015
- גיא רולניק, "מאסטר שף" או "מגש הכסף" - מה אתם מעדיפים לראות?, באתר TheMarker, 6 בנובמבר 2015
- גלעד צוויק, חננאל ארמן, " “הרגולציה צריכה לשרת את האזרחים ולא להפך”: ח”כ עודד פורר בא לעבוד", באתר מידה, 17 בינואר 2017
- topic/regulation-theory אסדרה, באתר אנציקלופדיה בריטניקה (באנגלית)
- הפורום לחברה האזרחית, רגולציה: ניווט בסבך (הרצאה מאת גיא מור), 18 בינואר 2021
Wikiwand in your browser!
Seamless Wikipedia browsing. On steroids.
Every time you click a link to Wikipedia, Wiktionary or Wikiquote in your browser's search results, it will show the modern Wikiwand interface.
Wikiwand extension is a five stars, simple, with minimum permission required to keep your browsing private, safe and transparent.
