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国民大会
中華民國已凍結的最高權力機關 来自维基百科，自由的百科全书
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此条目介绍的是中华民国原有的国家最高政权机关。关于现行中华民国之一院制国会，请见“立法院”。关于在TVBS频道播出的电视节目，请见“国民大会 (电视节目)”。关于波兰同名机构，请见“国民大会 (波兰)”。国民大会（简称国大）是中华民国已停止运作之最高权力机关，其职权现已交付中华民国国民、立法院和司法院宪法法庭。
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依据1946年制定的《中华民国宪法》，国大为五权宪法中的最高权力机关，代表全国国民于中枢行使职权。1949年中华民国政府迁台后该机构仍继续运作至2000年虚化。2005年《中华民国宪法增修条文》修正，本次修宪后国大及所有与国大相关的条文均被冻结。
根据宪法原文，国大由国民大会代表（简称国大代表、国代）组成，其唯一功能为选举中华民国总统与中华民国副总统，相当于美国的总统选举人团或苏联的最高苏维埃和苏联人民代表大会。后来成立与其相类似的代议制立法机构还有诸如中华人民共和国的全国人民代表大会、朝鲜民主主义人民共和国的最高人民会议、韩国第四共和时期宪法时代的统一主体国民会议等。
宪法原文虽未改动，但由于中华民国政府迁台后所修订的《增修条文》，宪法半数文本已经停止适用；但由于增修条文的有效期限为国家统一前[1]，所以与国民大会相关的《国民大会组织法》、《国民大会职权行使法》、《国民大会同意权行使法》等法律仍未废除[2]，故国大目前处于冻结状态，并未被废止。
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历史
国大由孙文提出。在宪法的设计中，孙认为，“政”是众人之事，“治”是管理，“政治”亦即管理众人之事。照此，他将政府的功能分为政权与治权。人民有选举、罢免、创制、复决4种政权，而治权则由五院（行政院、立法院、司法院、考试院、监察院）行使，提供人民必要的协助。其中，关于监督政府、变更领土及修宪等中央政权交由国大行使，并将国大的宪法层级置于五院之上。如此一来，人民透过选举国民大会的代表于中央机关行使政权，进而控制政府施政的治权，使得政权与治权之间达到平衡，人民权益不受政府侵害，人民也得以享受政府所提供的一切功能。
桂宏诚认为国大为孙规划中的政权机关，代表人民主权，他们委托专门人员，组成立法院，进行立法[5]。由国大代表人民行使政权、权能区分等理论。李鸿禧等台湾学者认为这接近于民主集中制[6][7]。李炳南认为孙的国大相关思想受到了苏联的苏维埃制度的影响，国大和苏维埃都是国家最高权力机关[8]。
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1946年初，政治协商会议决定，在增选代表、政府改组、宪草修正完成后，召开制宪国民大会。
1946年10月11日，由中国国民党领导的国民政府宣布于11月12日召开制宪国民大会，中国共产党、中国民主同盟等党派拒绝参加。国民大会为等待第三方面提交名单而延期3天，1946年11月15日制宪国民大会召开，与会者基本上是1936年选出的代表，《中华民国宪法》在此次会议中被通过[9]。
1947年11月21日至23日，全国依照宪法同时举行第1届国代选举。1948年3月29日至5月1日，选出之国代在南京集会，正式召开行宪后第1次会议。第二次国共内战爆发后，为应付内战之扩大，会中首先启动修宪程序通过《动员戡乱时期临时条款》，并举行第1任总统、副总统选举，选出总统和副总统，组成行宪后的中华民国政府，此届国大亦被称为“行宪国民大会”。
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维基教科书中的相关电子教程：中华民国法律注解/中华民国宪法增修条文/第1条
国大第1次会议经由修宪程序，于1948年4月18日议决通过《临时条款》，同年由政府公布施行、并且优于宪法而适用，使宪法公布不久便无法落实。政府迁台后，宪法的适用性以及国大的职权逐渐受到质疑。于是在1991年确立了第1届国代的退职，并开始遴选新任国代以及调整宪法，其后历届国大于1991年、1992年、1994年、1997年、1999年与2000年共完成6次宪法增修，此时期的国大亦被称为“修宪国民大会”。
第3届国民大会代表任期至2000年5月19日止。按照第6次修宪后之《增修条文》（2000年4月25日公布），国大组织变更如下：国代为300人，在立法院提出宪法修正案、领土变更案，或提出总统、副总统弹劾案时，于3个月内采比例代表制选出，国大于选举结果确认后10日内集会，集会以1个月为限，国代任期与集会时长相同，即俗称“任务型国民大会”。其职权为复决立法院所提宪法修正案、领土变更案及议决立法院提出之总统、副总统弹劾案。
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随着时间推移，选举总统的权限下放至全体人民，国大亦不再常设，仍透过选举组成，任务完成随即解散。
2004年8月，宪政史上首次立法院修宪院会，以198位出席立委全数赞成，3读通过“国会改革、公投入宪”宪法增修条文修正提案。依此次立法院通过的修宪提案，将废除国大，未来立法院通过的宪法修正案、领土变更案，将交由公民投票复决。此修宪案仍须经过选出的国大代表复决通过，才正式生效。因此于2005年动员选出第4届国大以表决该修宪案，并广泛被认定为最后一届国大，称为“任务型国大代表”。
2005年6月7日该届大会第2次会议，由主席团主席叶菊兰轮值大会主席，任务型国大以249票赞成，48票反对，跨过修宪门槛的225票，复决通过宪法增修条文修宪案共6个条文，包括国会改革案、公民复决、废除国大等三大议题。
- 第1条规定公投复决入宪、废除国大；
- 第2、5、8条是配合废除国大后的职权移转；
- 第4条是国会（立法院）改革条款及总统弹劾流程修正；
- 第12条则是订定公投复决门槛。
同年6月10日公布前述条文，实行58年的国民大会制度被暂时中止。
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职权
宪法中有关于国大职权之条文为第4条（变更国土）、第27条（国大职权）、第30条（国大临时会之召集）、第100条（总统、副总统之弹劾）及第174条（修宪程序）。国大之职权整理如下：
另外《增修条文》于1992年第2次修正至2005年第7次修正之间对中央政府机关做出改组。国大做为宪法中由直接民选产生的国家最高权力机关，曾经暂时取得以下人事同意权以维持权力分立原则。
国大自2005年冻结之后，上述职权已经分别转至国会（立法院）、宪法法庭（司法院），修改宪法条文须交由公民投票复决。依照现行《增修条文》之规定：
- 宪法修正案及领土变更案须经立法院立法委员1/4之提议，3/4之出席，及出席委员3/4之决议后提出。经公告半年，于3个月内交由自由地区公民投票复决，有效同意票过选举人总额之半数，即为通过。（第1条、第12条）
- 总统、副总统之罢免案须经立法院立法委员1/4之提议，全体立法委员2/3之同意后提出。交由自由地区选举人总额过半数之投票，有效票过半数同意罢免时，即为通过。（第2条）
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历届国大
国大之集会原依宪法规定于每届总统任满前90日举行，另依第30条有关规定，得召集临时会。然而预定改选的1953年，由于中华民国政府已失去对中国大陆的控制权，从而导致第1届国代原选区（除台湾、金门、马祖与大陈）无法办理选举而全体无限期延任，曾被讥为“万年国会”。[10]
历届国大选举及任期
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国大历次集会
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历任首长
第1、2届国大采主席团制，集会时由代表互选主席若干人组成主席团，主席团主席轮流主持会议。依1994年《增修条文》第3次增修规定，第3届国大设议长、副议长各1人，由代表互选产生。[12] 2000年《增修条文》第6次增修后规定国大复采主席团制，故2005年任务型国民大会不设议长、副议长。
第1届[13]
第一届国民大会主席团
＊未就任
＊任内逝世
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第2届[13]
第二届国民大会主席团
国大设秘书处处理会务，并设秘书长1人。1996年国大设议长前，秘书长为其事实上的“常任首长”，对外代表国大。自1948年至1997年，秘书长在国大集会期间由大会主席团提请大会决定任命，不集会时只设置代理秘书长，由政府任命；国大设议长后，秘书长改为常任制，1997年至2001年，秘书长改由国大议长遴选；2001年后，秘书长又改于开会期间由大会主席团遴选。2003年，国大未集会期间之业务依法移交至立法院，秘书处和秘书长改于任务型国大集会时临时设立。历任秘书长除洪兰友外在任职时均为国代。[12][14][15]
宪政研讨委员会
在第1届国大任内，国民大会曾设置“宪政研讨委员会”（简称宪政研讨会、宪研会），作为常设机构，由全体国代组成，负责研讨宪政问题。宪研会的活动分为两阶段，第1阶段为1960－1966年，第2阶段为1966－1991年。
1960年3月11日，第1届国大第3次会议修订通过《临时条款》规定：“国民大会创制复决两权之行使，于国民大会第3次会议闭会后，设置机构，研拟办法，连同有关修改宪法各案，由总统召集国民大会临时会讨论之。”根据总统蒋中正核定的《国民大会宪政研讨委员会组织纲要》，同年7月1日，宪研会正式成立，以总统蒋中正为主任委员，副总统陈诚为副主任委员，国大秘书长谷正纲为秘书长，全体国代为委员；同时，设若干研究组，研究两权行使及修宪问题。[13]
按照《组织纲要》规定的任务，宪研会经过1年半的研讨工作，于1961年12月25日第2次全体会议通过了“国民大会创制复决两权行使办法草案初稿”案及“国民大会宪政研讨委员会对有关修改宪法各案研讨结论”案（即所谓“宪研宪草”；宪研会并建议国民大会将此项研讨结论“留俟大陆光复后国民大会集会进行修宪时，作为研讨之基础”）。1962年2－7月，宪研会就上述两案广征社会各方意见，最后于当年12月16日将两案及相关意见文件1并呈报总统蒋中正，完成阶段性任务。[16]
1966年2月，蒋中正召集第1届国大临时会，将宪研会呈报的两权行使办法及宪研宪草提交大会。国大临时会审查通过了关于行使两权的《临时条款》修正案及“国民大会创制复决两权行使办法”，并决定在两岸统一前暂不修改宪法本文。同时，国大临时会还决定继续设置研究机构，研讨宪政问题，不以两权行使为限，因此于2月7日修订通过《临时条款》，将上次通过的关于研究机构的条文改为：“国民大会于闭会期间，设置研究机构，研讨宪政有关问题。”同年3月23日，第1届国大第4次会议重新制定了《组织纲要》。[13]
1966年7月1日，根据新的法源，宪研会重新成立，仍以总统为主任委员，国大秘书长为秘书长，全体国代为委员，由国大秘书处办理日常事务；同时，根据《组织纲要》规定，由主任委员指定谷正纲为副主任委员，并设置常务委员和若干研究委员会。宪研会平时研讨宪政问题，每年12月25日（行宪纪念日）在台北中山堂举行全体会议，国代因此得以借宪研会名义实现每年定期集会。[17]
1991年5月，总统李登辉公告废止《临时条款》，宪研会失去法源基础，于当年7月1日终止运作。[18]
第1阶段（1960年7月－1966年6月）[17]
设立初衷与法学界评价
 | 此段落可能包含原创研究。 |
原本的国民大会是用来代表人民行使监督政府权力的权力机关，立法院是政府的立法机关，当时起草宪法的人对五权宪法存在认识上的偏差，因为五权宪法中的五权不是五权分立相互制衡，而是五权共治，前提是一个全能的政府拥有5个职能机构，分别是立法机构，司法机构，行政机构，考试机构，监察机构。
从性质上的分析立法委员与国大代表的区别就是：一是前者是民选专业官员（设计游戏规则），后者是人民利益代表（选择游戏规则），二是前者是选区选举，后者是按照地区（县）或利益团体人口比例选举出来的。相当于把美国三权分立中的参议院打造成了一院制的立法院，把众议院提升到了国家权力机构的位置。
国民大会的性质一直是法学界争论的焦点。孙中山在《五权宪法》书中将其作为政权机构，负责选举、罢免、创制、复决。他的原始构想是将其作为类似美国选举人团性质的非议会组织。孙中山提出了政权，治权分离的思想，即“国大有权，政府万能[20]”。在这个思想下，国民大会不能视为有立法权的议会，而是一个掌握政权的机构。孙中山又把立法院作为议会，并由国民大会选举产生。五院之间互不牵扯，无须互相负责，仅需对国大负责，以达到政府万能的目的。有学者认为[21]，孙中山设想的国民大会处于一个尴尬的地位，作为议会，则它人数太多，议事效率低下；作为选举人团，它的人数又太少，难以代表4亿国民。且立法院间接民选又失去议会的直接民意基础。
1946年第二次国共内战时期，政治协商会议宪草采取中共建议[22]，则将国民大会虚化，各省议会合为无形国民大会，即联邦制。但在各方对联邦制的反对下，张君劢重新设计了宪草，巧妙地限制了国民大会职权，将其开会次数减为6年1次且创制权与复决权被变相拖延。这是减小国民大会权限，且绕过联邦制的折衷办法。
有观点认为[23]，国民大会只有选举罢免总统权和修宪权是危险的，国大既为全体国民选举，而权力较少，将致使其频繁运用修宪权以扩大自身职权，导致国家因频繁修宪而政局动荡，即有学者所谓其“成事不足，败事有余”[24]。1948年第1届国大召开时即有张知本等人要求修宪扩大职权，后播迁台湾又出现国民大会代表自肥案。国民大会的认受性受到质疑。
但亦有观点[25]认为：中华民国宪法前言在整部宪法中可以做为宪法解释与适用之依据，亦是宪法本文的1部分，且具宪法效力与拘束力之性质。然宪法前言所云之“中华民国国民大会受全体国民之付托，……依据孙中山先生创立中华民国之遗教，……制定本宪法”，至今日国民大会虚设化、立法院作为国会独大治权一相比较，似有违宪之疑虑。
参见
- 三民主义、五权宪法
- 《中华民国宪法》、《动员戡乱时期临时条款》、《中华民国宪法增修条文》
- 国民参政会、政治协商会议、制宪国民大会
- 中华民国国会在台湾之全面选举与罢免、立法院、监察院
- 南京人民大会堂（原国民大会堂）、中山堂 (台北市)、中山楼 (阳明山)
备注
参考文献
外部链接
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